4.3.3 Grenzen van de rechtsstrijd en de actieve bestuursrechter

Schuurmans wijst erop, dat de opstelling van de bestuursrechter in de praktijk minder actief is dan de wettelijke bevoegdheden doen vermoeden en bovendien een tendens laat zien van afnemende activiteit.1 Dit beeld wordt in de literatuur bevestigd. Wezenlijke vragen omtrent de feiten en het recht kunnen gemakkelijk ongeadresseerd blijven, hetgeen in de hand gewerkt wordt door het ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging en het verbod om buiten de rechtsstrijd te treden.2

In het bestuursrecht is de rechtsstrijd tussen partijen inderdaad het uitgangspunt voor de rechter: hij kijkt in beginsel alleen naar het geschil zoals dat aan hem is voorgelegd en haalt daar geen standpunten bij die partijen niet hebben ingenomen.3 De rechter moet namelijk uitspraak doen op basis van hetgeen naar voren is gekomen in het beroepschrift, de gedingstukken en het verhandelde tijdens het vooronderzoek of het onderzoek ter zitting.4

Uit dit uitgangspunt vloeit voort dat de bewijsgaring en de bewijsvoering ook in eerste instantie een zaak van partijen is.5 Wel mag de rechter op grond van de Awb de feiten ambtshalve aanvullen.6 Deze bevoegdheid, die kenmerkend is voor het bestuursrecht, vloeit voort uit de zogenoemde ongelijkheidscompensatie.7 Daarmee wordt bedoeld dat in het bestuursrecht de almachtige, grote overheid tegenover de kleine, hulpeloze burger staat, zodat laatstgenoemde wel een steuntje in de rug kan gebruiken. De betekenis van de ambtshalve aanvulling van de feiten is vooral dat de rechter niet geheel gebonden is aan de door de partijen gepresenteerde feiten. De bestuursrechter kan doorvragen.8 Als buitengrens geldt echter steeds de omvang van het geding: de ambtshalve aangevulde feiten mogen geen nieuwe geschilpunten opwerpen.9 Een andere interpretatie van de feiten dan partijen voorstaan, is wél mogelijk.10 In dit verband is verder van belang, dat het bestuursrecht geen regel kent die voorschrijft dat de rechter niet-betwiste feiten als vaststaand moet aannemen.11

Afgezien van de bevoegdheid om ambtshalve de feiten aan te vullen, heeft de bestuursrechter verschillende wettelijke bevoegdheden om (eigen) feitenonderzoek te plegen.12 Schuurmans heeft opgemerkt dat de wetgever ervan uit gaat dat de bestuursrechter dan ook zelfstandig een onderzoek naar de feiten instelt.13