3.3.4 De instrumenten van de EU

Er wordt in het recht van de EU onderscheid gemaakt tussen primair en secundair recht. Met de term primair recht worden het EU- en hetWerkingsverdrag aangeduid.

Het secundaire recht bestaat op ons terrein vooral uit verordeningen, richtlijnen en besluiten; daarnaast kan de EU aanbevelingen en adviezen uitbrengen.1 Ook kan de EU overeenkomsten sluiten met derde landen, of met internationale organisaties.

Een voorbeeld daarvan passeerde al de revue: de EER-overeenkomst met de landen van de EVA.2

Wat verordeningen, richtlijnen en besluiten zijn, blijkt uit art. 288 VWEUVerdrag.

Een verordening heeft een algemene strekking, is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten. Zij is het instrument van de EU dat het diepst in de nationale rechtsorde ingrijpt. De EU grijpt naar de verordening als het van belang is dat wetgeving niet alleen uniform in de lidstaten wordt ingevoerd, maar ook gelijktijdig. Zo wordt op het terrein van het IPR vaak de verordening ingezet. Een verordening wordt als het ware onderdeel van het nationale recht. Burgers kunnen er rechtstreeks een beroep op doen. Dat geldt niet alleen in de verhouding tussen de justitiabele en de overheid, maar ook horizontaal, tussen burgers onderling.3 Specifieke verordeningen voor de motorrijtuigverzekering bestaan niet, maar een aantal verordeningen, vooral op het terrein van het internationaal privaatrecht, is wel voor ons onderwerp van belang. Te noemen zijn de Verordening Rome II en Verordening Brussel I.

Ook richtlijnen zijn verbindend, maar alleen ten aanzien van het te bereiken resultaat, en in beginsel alleen ten aanzien van de lidstaten tot wie zij gericht zijn.

Aan de nationale instanties wordt overgelaten de vorm en het middel te kiezen die het best geschikt zijn om het voorgeschreven doel te verwezenlijken. Richtlijnen moeten dus worden omgezet in nationale wetgeving. Omdat de richtlijn tot de lidstaten is gericht en eerst moet worden geïmplementeerd, kunnen justitiabelen er in beginsel geen rechtstreeks beroep op doen.

Wat echter als een richtlijn niet tijdig of niet juist is omgezet? In dat geval neemt het Hof van Justitie aan, dat justitiabelen onder bijzondere omstandigheden toch een beroep op de richtlijn kunnen doen, doch slechts tegenover de nalatige staat.

Voorwaarde voor de rechtstreekse werking van richtlijnen is dat deze voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk zijn. Anders dan bij de verordening wordt door het hof hier geen horizontale werking aangenomen. Dat houdt verband met het feit dat richtlijnen tot de lidstaten zijn gericht. Het hof heeft zijn doctrine over de rechtstreekse werking van richtlijnen ontwikkeld als stok achter de deur tegen nalatige overheden. Deze mogen geen baat hebben van hun eigen stilzitten. Dat argument gaat in de verhouding tussen burgers onderling niet op.4

In het kader van het leerstuk van de rechtstreekse werking van richtlijnen komt het volgende vraagstuk aan de orde. De staat kan zich in verschillende verschijningsvormen presenteren en als overheid optreden. De vraag luidt dan of richtlijnen ook door burgers kunnen worden ingeroepen tegen publiek- of privaatrechtelijke lichamen die – zonder van de rechtspersoon van de staat deel uit te maken – wel overheidstaken vervullen. Het gaat er dus om te bepalen of en zo ja onder welke omstandigheden dergelijke lichamen met de staat kunnen en moeten worden vereenzelvigd.

Dit vraagstuk is in meerdere arresten van het Hof van Justitie aan de orde geweest. Van deze arresten is voor ons onderwerp het meest relevant het Farrellarrest.

5 Daarin komt, naast de vraag of de Republiek Ierland de 2e Richtlijn juist in nationale wetgeving had omgezet (hetgeen niet het geval was), ook de vraag aan de orde of het Ierse waarborgfonds, een vereniging van verzekeraars naar privaatrecht die haar werkzaamheden op basis van een overeenkomst met de Ierse staat uitoefent, met de staat Ierland moet worden vereenzelvigd. Het hof laat de beantwoording van die vraag aan de verwijzende nationale rechter over, omdat in het geding daaromtrent onvoldoende informatie was verschaft, maar geeft wel een aantal criteria op basis waarvan de nationale rechter heeft te beslissen.

De Ierse feitenrechter komt vervolgens tot de conclusie dat het Ierse Motor Insurers’

Bureau moet worden beschouwd als een emanation of the State en veroordeelt het Bureau in zijn hoedanigheid van waarborgfonds tot vergoeding van de schade van Farrell.6

Besluiten zijn de opvolger van de beschikkingen onder het EG-Verdrag. Zij zijn verbindend in al hun onderdelen. Indien adressaten worden vermeld is het besluit alleen ten aanzien van hen verbindend. Daaruit volgt dat een besluit, anders dan zijn voorloper, de beschikking, niet alleen tot bepaalde personen gericht kan zijn maar ook een algemenere strekking kan hebben. Zie ik goed dan heeft dit daarmee te maken dat het besluit ook gehanteerd kan worden – en zelfs het algemene instrument zal worden – in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, in welke context besluiten niet altijd een concrete adressaat zullen hebben.7

Voorbeelden op ons terrein zijn de beschikkingen – thans besluiten – waarmee de Europese Commissie de lidstaten te kennen geeft met ingang van welke datum zij dienen af te zien van controle op de verzekering van motorrijtuigen uit derde landen.8

Aanbevelingen en adviezen hebben geen verbindend karakter, aldus de slotalinea van art. 288 VWEU. Een voorbeeld van een aanbeveling is die uit 1981 om het toezenden aan betrokkenen van processen-verbaal en andere noodzakelijke documenten na een verkeersongeval zoveel mogelijk te vergemakkelijken.9