6.2.8 Gevolgen van de kwalificatie van een Europese subsidie als een Awbsubsidie

Op grond van de voorgaande paragrafen kan de conclusie worden getrokken dat de meeste Europese subsidies eveneens kwalificeren als Awb-subsidies. Alleen de bedrijfstoeslag is niet aan te merken als een Awb-subsidie. Kwalificatieproblemen bestaan bij Europese subsidies die op grond van de programma's Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie worden verstrekt.

Indien een Europese subsidie wordt gekwalificeerd als een Awb-subsidie, heeft dit als gezegd tot gevolg dat de subsidietitel van de Awb van toepassing is.1 Dit is echter niet alles. In de eerste plaats zijn per ministerie subsidie-kaderwetten vastgesteld die automatisch van toepassing zijn indien een minister een Awb-subsidie verstrekt. Een voorbeeld van een dergelijke kaderwet biedt de Kaderwet szw-subsidies.2De kaderwetten zijn onder meer bedoeld om als wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking te dienen.3 Ook de verstrekking van Europese subsidies is vaak op deze kaderwetten gebaseerd.4 Voorts is in deze kaderwetten bijvoorbeeld neergelegd dat de desbetreffende minister een subsidieplafond vaststelt.5

Ten tweede stellen bestuursorganen zelf ook nog vaak algemene regels op ter aanvulling van de subsidietitel van de Awb dan wel één van de kaderwetten die in beginsel van toepassing is op alle subsidies die zij verstrekken. Een voorbeeld biedt de Algemene regeling szw-subsidies.6

In de derde plaats hebben ook de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking betekenis.7 Deze aanwijzingen zijn afkomstig van de Minister-President en zijn alleen van toepassing op Awb-subsidies die onder ministeriële verantwoordelijkheid worden verstrekt.8 De meeste Europese subsidies voldoen aan dat criterium. De aanwijzingen hebben de status van een beleidsregel en vallen te vergelijken met de Aanwijzingen voor de regelgeving.9 De aanwijzingen zijn alleen van toepassing op Europese subsidies, voor zover zij niet strijdig zijn met de voor die subsidies geldende Europese voorschriften.10

Uit het voorgaande blijkt dat indien een Europese subsidie kwalificeert als een Awb-subsidie niet alleen de subsidietitel van de Awb, maar ook andere Nederlandse wet- en regelgeving automatisch van toepassing is.11 Indien een Europese subsidie is aan te merken als een Awb-subsidie geldt wel dat het toepasselijke Nederlandse recht 'in beginsel' en 'aanvullend' van toepassing is. 'Aanvullend' duidt erop dat Nederlandse subsidiebepalingen niet van toepassing zijn, voor zover een Europese subsidieverordening bestaat uit soortgelijke bepalingen die voor de lidstaat geen beoordelingsmarge, maar een gemeenschappelijke regeling inhouden.12 In dat geval is toepassing van het nationale recht überhaupt niet aan de orde.13 In hoofdstuk 5 is aan de orde geweest dat het ook voorkomt dat een bepaling uit een Europese subsidieverordening weliswaar geen beoordelingsmarge inhoudt en derhalve rechtstreeks toepasselijk is, maar geen sprake is van een gemeenschappelijke regeling.14 Indien een nationale subsidiebepaling in strijd komt met een dergelijke Europese bepaling, dient de eerstgenoemde bepaling weliswaar op grond van het beginsel van voorrang buiten toepassing te blijven, maar kan wel ruimte bestaan voor toepassing van andere nationale subsidiebepalingen. 'In beginsel' houdt in dat indien bepaalde aspecten van de verstrekking van Europese subsidies in het geheel niet op Europees niveau worden geregeld, (de toepassing van) de nationale subsidiebepalingen altijd moet(en) worden getoetst aan de Europese beginselen van gelijkwaardigheid, effectiviteit en effectieve rechtsbescherming.15

Een lastige situatie ontstaat indien nationale subsidiebepalingen niet in overeenstemming zijn met Europese bepalingen die wel een duidelijke verplichting inhouden voor de lidstaten, maar niet rechtstreeks toepasselijk zijn.16 In dat geval is de lidstaat gehouden ervoor zorg te dragen dat de Europees-rechtelijke verplichtingen kunnen worden nagekomen, ofwel door aanpassing van de subsidietitel van de Awb, ofwel door het vaststellen van andere nationale wetgeving waarin wat betreft de Europese subsidies van de subsidietitel wordt afgeweken. Indien dit wordt nagelaten, biedt het buiten toepassing laten van de subsidietitel van de Awb niet altijd een oplossing. De genoemde Europese bepalingen hebben immers geen rechtstreekse werking. Het 'overblijvende' nationale recht biedt niet altijd voldoende mogelijkheden om aan de Europese verplichtingen voor de lidstaat gehoor te geven. In dat geval moet worden bezien in hoeverre het mogelijk is de nationale subsidiebepaling conform te interpreteren.17 Ook dit is niet altijd mogelijk.

Omdat de Europese subsidieregelgeving niet altijd rechtstreeks doorwerkt en het nationale subsidierecht veelal automatisch van toepassing is op de verstrekking van Europese subsidies kunnen zich daarom gemakkelijk allerlei (onbedoelde) knelpunten voordoen. Een rigoureuze oplossing voor deze knelpunten zou zijn om de subsidietitel van de Awb voor Europese subsidies buiten toepassing te verklaren. Nadeel hiervan is dat voor de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving nuttige regels die zijn neergelegd in de subsidietitel van de Awb niet langer van toepassing zijn. Bovendien wordt tegelijkertijd met de Europese subsidie in veel gevallen een nationale subsidie verstrekt (de cofinanciering). Deze subsidies zouden dan ook worden uitgezonderd van de werking van de subsidietitel van de Awb. Een andere mogelijkheid zou zijn om in de subsidietitel van de Awb een aparte paragraaf op te nemen voor Europese subsidies. Het nadeel daarvan is, dat deze paragraaf alleen van toepassing is op Europese subsidies die tevens als Awb-subsidie kunnen worden gekwalificeerd. Zoals later in dit hoofdstuk aan de orde komt, is voor de uitvoering van Europese subsidies die niet als Awb-subsidie kunnen worden gekwalificeerd ook een wet in formele zin nodig.18 Dit heeft tot gevolg dat daarvoor sowieso een aparte wettelijke regeling nodig is.

Een en ander betekent dat gezien de problemen die in de komende paragrafen worden besproken en het daarvoor geldende juridische kader, het vaststellen van een aparte formele wet inzake de uitvoering van Europese subsidieregelingen voor de hand ligt. Deze wet dient ter aanvulling van de subsidietitel van de Awb, maar kan daarvan voor zover noodzakelijk ook afwijken.19 De aanbevelingen die worden geformuleerd in de verschillende paragrafen zullen op die conclusie zijn gebaseerd en dus voortbouwen op de gedachte van een Wet inzake Europese subsidies.