8.2.4 Welke groepen uitkeringsgerechtigden worden door de wijzigingen benadeeld en hoe geschiedt die benadeling?

De koppeling van de duur aan het arbeidsverleden heeft vooral negatief uitgepakt voor jongeren, werklozen met een onregelmatig arbeidsverleden en vrouwen. Zij voldeden vaak niet aan de eis van een aaneengesloten periode van arbeidsverleden. Voor de jongeren was dat omdat zij bij werkloosheid vaak net begonnen waren op de arbeidsmarkt en nog niet de gelegenheid hadden gehad om jaren aan arbeidsverleden op te bouwen. Daar komt nog bij dat het arbeidsverleden in de periode van voor het 18^e jaar niet meetelde voor de WW; de rechter liet dit in stand.1

Onder werknemers met een onregelmatig arbeidsverleden valt ook de uitzendkracht. Uit de hiervoor vermelde zaak2 uit 1992 blijkt dat het criterium van ten minste 8 uur per week werken benadelend was voor de toegang tot de WW, terwijl de uitzendkracht in de betreffende zaak op jaarbasis in totaal meer dan 8 uren gemiddeld per week had gewerkt. Door de koppeling van het arbeidsverleden aan de toegang tot de WW werden juist zwakke groepen op de arbeidsmarkt getroffen. Zij hadden immers een relatief slechte arbeidsmarktpositie. Het kabinet voerde als argument aan dat ze het arbeidsverleden moest hanteren als criterium voor de duur, omdat een ander criterium, zoals het leeftijdscriterium, veel ruimere aanspraken zou geven. Bovendien bracht de verzekeringsgedachte van de WW volgens het kabinet met zich mee dat de werknemer gedurende enige tijd premie moest hebben afgedragen om recht te hebben op een uitkering.3

De laatste genoemde groep die door deze maatregel getroffen was, vrouwen, werd met de wijzigingen van dit sturingsinstrument op verschillende fronten benadeeld. De koppeling van de duur met het arbeidsverleden pakte voor vrouwen negatief uit, omdat zij vaker dan mannen niet het benodigde arbeidsverleden hadden om voor een WW-uitkering in aanmerking te komen.4 Zo was er door het criterium van de jareneis een verschil van 20 procentpunt tussen het percentage werkloos geworden vrouwen en mannen dat recht had op een WW-uitkering in 1987.5

Het kabinet bracht in dat de nadelen verbonden aan de arbeidsverledeneis gedeeltelijk werden ondervangen door het gelijkstellen van perioden van niet-gewerkte weken aan gewerkte weken in geval van zorg voor een jong kind onder de vijf jaar (verzorgingsforfait).6 De betekenis van het verzorgingsforfait verminderde evenwel in 2005, omdat de verzorgingsperiode niet meer volledig telde als gewerkte weken in de zin van de WW, maar nog slechts voor de helft. Dit besluit hing samen met de toenemende participatie op de arbeidsmarkt van vrouwen met jonge kinderen.7

Jongeren, vrouwen en personen met een onregelmatig arbeidsverleden vormden de groepen die benadeeld waren door de koppeling van de duur aan het arbeidsverleden. De afschaffing van de vervolguitkering had echter vooral een negatief effect op een andere groep, namelijk de langdurig, vaak oudere, werklozen. De vervolguitkering werd in de meeste gevallen8 na afloop van de loongerelateerde WW-uitkering verstrekt. Bij de verlenging van de uitkering in 1994 bestond meer dan de helft van de gerechtigden voor de vervolguitkering uit vrouwen. Het nadeel van de afschaffing zou voor vrouwen sterker kunnen zijn, omdat vrouwen vaker dan mannen een partner met inkomen hadden en daardoor na een WW-uitkering niet voor de bijstandsuitkering in aanmerking kwamen.9 De verhoging van de basisuitkering naar een loongerelateerde uitkering van 75 procent in de eerste twee maanden en 70 procent in de derde maand kan als een kleine verbetering worden gezien van de positie van de groep die alleen aan de wekeneis voldeed (jongeren, vrouwen en werklozen met een onregelmatig arbeidsverleden). De basisuitkeringsduur werd verminderd, maar de uitkering werd wel verhoogd.

De duurverkortingen waren vooral negatief voor oudere werklozen. Deze groep maakt het langst gebruik van de WW, waardoor een verkorting vaak een direct nadelig effect op hen had. Dat effect zou volgens het kabinet moeten worden ondervangen door (flankerende) maatregelen. In 2014 werden bij de Wwz dergelijke maatregelen genoemd zoals de zogenaamde van-werk-naar-werk-begeleidingstrajecten en investeringen tijdens de loopbaan in scholing en mobiliteit.

Deze maatregelen lijken evenwel nog weinig resultaat op te leveren voor ouderen. Het probleem van dergelijke investeringstrajecten is immers dat geïnvesteerd wordt in de aanbodkant, de ouderen op de arbeidsmarkt, terwijl het aan de vraagkant fout gaat: werkgevers zijn vaak niet bereid om oudere werknemers aan te nemen. Voor deze groep worden daarom andere uitkeringsmogelijkheden op minimumniveau (IOW/IOAW) ingezet als de WW-duur wordt verkort.10 Dit zijn echter uitkeringsmogelijkheden op minimumniveau in tegenstelling tot de loongerelateerde WW. De rechtspositie van de oudere werknemers wordt met deze maatregel dus niet verbeterd.