4.3.8 Bewijsgradatie

In de bestuursrechtelijke literatuur en jurisprudentie wordt nauwelijks aandacht besteed aan de vraag in welke mate het bewijs overtuigend moet zijn. Doorgaans wordt de term ‘aannemelijk maken’ gehanteerd,1 zonder dat duidelijk is wat daarmee precies wordt bedoeld. De term komt ook in de Awb voor, eveneens zonder verdere invulling of toelichting.2

De vrije bewijsleer lijkt in zekere zin ook de bewijsgradatie te omvatten. De vereiste overtuigingskracht hangt namelijk sterk af van de concrete omstandigheden van het geval en van het type besluit.3 In de fase van de primaire besluitvorming geldt dat hoe sterker het besluit (in negatieve zin) ingrijpt in de rechtspositie van de belanghebbende, hoe groter de zekerheid omtrent de feiten moet zijn. Het vereiste niveau van waarschijnlijkheid is dus afhankelijk gesteld van de effecten van het besluit.4 Bij een punitief besluit moeten de feiten zelfs bijna onomstotelijk vaststaan.5 Er mag dan geen redelijke twijfel meer bestaan: de bewijslast is dus zeer zwaar.6 Specifiek ten aanzien van bestuurlijke boetes heeft de CRvB geoordeeld dat de gradatie aannemelijk maken niet voldoende is. In plaats daarvan geldt de gradatie aantonen, hetgeen volgens de CRvB inhoudt: buiten redelijke twijfel bewijzen.7 Ook de andere hoogste algemene bestuursrechters hebben in deze zin geoordeeld.8

Het bestuursrecht kent verder een neerwaartse aanpassing van de vereiste gradatie ingeval er veel tijd is verstreken sinds de feiten zich hebben voorgedaan, bijvoorbeeld omdat het bestuursorgaan lang over de besluitvorming heeft gedaan. In dergelijke gevallen van (gedeeltelijke) bewijsnood wordt het vereiste niveau van geloofwaardigheid naar beneden bijgesteld, om zo rekening te houden met de minder gunstige bewijspositie.9 Het bestuursorgaan zal dan met minder overtuigend materiaal genoegen moeten nemen.