4.3.4.1 Bestuurlijke voorfasen

In de bestuursrechtelijke literatuur wordt voor de bewijslastverdeling in de bestuurlijke voorfasen (de fasen voorafgaand aan de beroepsfase) onderscheid gemaakt tussen het ambtshalve besluit en de beschikking op aanvraag.1 Bij een ambtshalve besluit draagt het bestuursorgaan in beginsel steeds de bewijslast en het bewijsrisico.2 Het bestuursorgaan moet aannemelijk maken dat aan de voorwaarden voor de uitoefening van de bevoegdheid is voldaan. Het genomen besluit zal, bij het ontbreken van een deugdelijke grondslag uiteindelijk wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel moeten worden vernietigd.3 Gaat het om een beschikking op aanvraag, dan moet de aanvrager eerst gegevens en bescheiden aanleveren.4 De aangeleverde gegevens kan het bestuursorgaan vervolgens gebruiken bij het zorgvuldig voorbereiden van de beslissing op de aanvraag. Het bewijsrisico rust dus bij de aanvrager: in beginsel mag het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen als de gegevens niet worden aangeleverd. Wel rust op het bestuursorgaan een zorg(vuldigheids)plicht jegens de aanvrager. Deze plicht behelst het feit dát de aanvrager de bewijslast draagt en de wijze waarop hij daaraan kan voldoen. Het bestuursorgaan moet de aanvrager dus ondersteunen bij het voldoen aan zijn bewijsverplichtingen, door de aanvrager voor te lichten over de bewijslast en hem vervolgens voldoende gelegenheid te bieden tot daadwerkelijke bewijsvoering door middel van daarvoor geschikte bewijsmiddelen.5

Kenmerkend is dat de grondslag voor de bewijslastverdeling wordt gevonden in de wettelijke bepalingen van de Awb, in het bijzonder in het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb en (voor de beschikking op aanvraag ook in) art. 4:2 lid 2 Awb.6 Het gaat dan enerzijds om de plicht voor het bestuursorgaan om de relevante feiten te verzamelen, en anderzijds om de plicht voor de aanvrager om noodzakelijke en beschikbare gegevens aan te leveren bij de aanvraag.7 Het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb geldt voor het bestuursorgaan zowel bij het ambtshalve besluit als bij de beschikking op aanvraag, met dien verstande dat het bestuursorgaan bij een aanvraag dus binnen redelijke grenzen een beroep kan doen op de aanvrager voor wat betreft de verzameling van de benodigde gegevens.8

Ook de materiële wet kan een verdeling van de bewijslast bevatten, door al dan niet expliciet te bepalen wie van een bepaald feit de bewijslast draagt.9 In dat geval wijkt de bijzondere wet dus af van de algemene wet (de Awb), en gaat de bijzondere wet voor.

In de bezwaarfase geldt geen nieuwe of andere verdeling van de bewijslast.10 Het is een integrale heroverweging, waarin weliswaar volop gelegenheid bestaat om nader onderzoek te doen en nieuw materiaal in te brengen, maar daartoe op zichzelf geen verplichting bestaat.