Rb. Den Haag, 17-01-2024, nr. C/09/619500 / HA ZA 21-933 (term motorbrandstoffen)

te Rijswijk , 2. VERENIGING ENERGIE VOOR MOBILITEIT EN INDUSTRIE (voorheen de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie ) ,

te Den Haag ,

eisende partijen,

hierna samen te noemen: eisers, en afzonderlijk: VPR en Vemobin,

advocaat: mr. M. Kuijper te Amsterdam,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Infrastructuur en Milieu; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) ,

te Den Haag ,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de Staat,

advocaat: mr. T.W. Franssen te Den Haag,

en

2. THE FAST CHARGING NETWORK B.V.

beide te Amsterdam ,

gevoegde partijen,

hierna samen te noemen: gevoegde partijen, en afzonderlijk: Fastned en FCN,

advocaat: mr. L.P.W. Mensink te Amsterdam.

Eisers zijn verenigingen van exploitanten van benzine- en servicestations. De Staat heeft in 2000 convenanten met (rechtsvoorgangers van) deze verenigingen gesloten om de marktwerking op de benzine- en dieselmarkt te vergroten. In die Convenanten spraken partijen af dat de zittende exploitanten in ruil voor onder meer een vergoeding afstand zouden doen van de eeuwigdurende exploitatierechten die zij hadden op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen die eigendom waren van de Staat. Deze exploitatierechten zouden voortaan worden geveild volgens een nieuw op te zetten systeem dat marktwerking moest stimuleren. Omdat niet alle zittende exploitanten bij eisers waren aangesloten, moest er ook wetgeving komen. Het was de bedoeling van eisers en de Staat dat deze wetgeving – de Benzinewet – inhoudelijk overeen zou komen met de in de Convenanten neergelegde afspraken.

Eisers stellen in beide zaken dat de Staat de afspraken uit de Convenanten heeft geschonden – kort gezegd – door onder meer de gevoegde partijen het recht te geven laadpalen voor elektrische voertuigen te exploiteren op verzorgingsplaatsen waar de Convenanten op zien. Eisers menen namelijk dat in zowel de Convenanten als de Benzinewet met het begrip ‘motorbrandstoffen’ ook elektriciteit wordt bedoeld (zaaknr. 619500 ), en dat onder het begrip ‘locaties’ ook horecavoorzieningen en/of shops vallen (zaaknr. 632771 ). Eisers menen verder dat de Convenanten inhouden dat de Staat geen shops of horecavoorzieningen van anderen dan hun leden op de bedoelde verzorgingsplaatsen mag toestaan, totdat de huurovereenkomst voor de locatie die gesloten is tijdens de looptijd van het Convenant is geëindigd. Dit betekent volgens eisers dat de Convenanten blijven gelden tot vijftien jaar na de veiling van de laatste locatie in september 2024, dus tot 2039.

Eisers vorderen – kort gezegd – verklaringen voor recht dat de termen ‘motorbrandstoffen’ en ‘locaties’ in de Convenanten en de Benzinewet en de overgangstermijn in artikel 17 Convenanten moeten worden uitgelegd zoals zij voorstaan; een verklaring voor recht dat de Staat de afspraken schendt door derden toe te staan om op de verzorgingsplaatsen laadstations te exploiteren, en een verklaring voor recht dat de rechten van de exploitanten van laadstations vijftien jaar na het onherroepelijk worden van de Wbr-vergunning zonder enig recht eindigen. Tenslotte vorderen eisers dat de rechtbank het de Staat verbiedt om nieuwe laadstations van derden op de verzorgingsplaatsen toe te staan, ook als hij hier al wel goedkeuring voor heeft gegeven maar ze nog niet zijn opgericht.

De Staat en gevoegde partijen voeren verweer.

In dit vonnis oordeelt de rechtbank dat elektriciteit niet onder de term ‘motorbrandstoffen’ in de Convenanten en de Benzinewet valt, en dat horecavoorzieningen en shops niet onder de term ‘locaties’ vallen. De hierop ziende verklaringen voor recht worden daarom afgewezen. Voor het gevraagde verbod en de verklaring voor recht omtrent de exploitatierechten van laadstations, welke vorderingen zien op rechtsverhoudingen waarbij eisers en hun leden niet onmiddellijk betrokken zijn, bieden de gestelde contractschendingen en onvoorziene omstandigheden – ook als de rechtbank die zou aannemen – geen grond. De rechtbank verklaart eisers niet-ontvankelijk in de op de exploitatierechten van derden ziende verklaring voor recht, en wijst het daarop ziende verbod af.

Het procesdossier in de zaak met nummer 619500 / 21-933 bestaat uit:

Het procesdossier in de zaak met nummer 632771 / 22-632 bestaat uit:

De rechtbank heeft bij rolbeslissing van 24 mei 2023 besloten dat de zaken wegens inhoudelijke samenhang verder gevoegd zouden worden behandeld.

De gevoegde mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 19 december 2023. Partijen zijn verschenen, vergezeld door hun advocaten. De advocaten hebben de zaak nader toegelicht; de advocaten van eisers en de Staat hebben dit gedaan aan de hand van pleitnotities die in het procesdossier zitten. Partijen hebben vragen van de rechtbank beantwoord en op elkaar gereageerd. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat er tijdens de mondelinge behandeling is voorgevallen.

Ten slotte is de datum bepaald waarop dit vonnis wordt gewezen.

Partijen

De Staat is eigenaar van vrijwel alle gronden langs de Nederlandse rijkswegen waarop verzorgingsplaatsen zijn gevestigd (hierna: verzorgingsplaatsen).

VPR en Vemobin komen op voor de belangen van particuliere exploitanten van motorbrandstofverkooppunten op verzorgingsplaatsen (hierna: tankstations).

Fastned en FCN exploiteren op een aantal van die verzorgingsplaatsen snellaadstations voor elektrische voertuigen.

Convenant en de Benzinewet

In de jaren 1990 waren op verzorgingsplaatsen alleen tankstations en wegrestaurants gevestigd. De rechten van de tankstationhouders waren geregeld in vergunningen en huurrechten met onbepaalde looptijd; de rechten van de wegrestaurants waren geregeld in langdurige vergunningen en erfpachtovereenkomsten met een looptijd van 99 jaar.

In de jaren 1990 heeft de Staat een plan ontwikkeld om de concurrentie op de benzine- en dieselmarkt te vergroten. De Staat is met (de rechtsvoorgangers van) eisers in onderhandeling getreden over een nieuwe uitgiftesystematiek voor de verkooppunten van motorbrandstof langs de rijkswegen. Uiteindelijk is gekozen voor een veilingsysteem. Om dit nieuwe systeem te kunnen realiseren, moesten de zittende tankstationshouders hun langdurige rechten opgeven. De onderhandelingen tussen de Staat en eisers hebben geleid tot twee vrijwel gelijkluidende convenanten: een met de VPR en een met de rechtsvoorganger van Vemobin, beide met de titel “Convenant alternatief traject ‘MDW benzine hoofdwegennet’” van 13 april 2000 (hierna in enkelvoud genoemd: het Convenant). De daarin neergelegde afspraken houden samengevat in dat de exploitatierechten van (de leden van) eisers in de periode van 2019 tot en met 2023 zouden worden geveild en dat de opbrengst van de eerste veiling niet aan de Staat, maar aan de zittende tankstationhouder toekomt, als compensatie voor het opgeven van diens langdurige rechten.

Het Convenant bevat onder meer de volgende bepalingen die voor deze zaak relevant zijn:

“ In aanmerking nemende:

(…)

dat met de in dit Convenant neergelegde afspraken niet wordt beoogd in rechte afdwingbare rechten en verplichtingen in het leven te roepen.

(…)

Artikel 1. Definities

(…)

Locatie : een langs een Rijksweg gelegen perceel grond, in beheer bij het Rijk (Rijkswaterstaat) en eigendom van de Staat, bestemd voor een MBVP.

MBVP: verkooppunt van motorbrandstoffen.

(…)

Artikel 3. Het Veilingschema

De eerste veiling van de Nieuwe Concessies zal gelijkmatig verspreid over een periode van 22 jaar plaatsvinden via een nader door het Rijk mede op basis van de Bilaterale Overeenkomsten vast te stellen Veilingschema, met dien verstande dat het Rijk met de Particuliere Concessiehouders zal overeenkomen dat zij vanaf het achttiende jaar in het Veilingschema worden ingedeeld. Het 22e jaar zal in overwegende mate voor de veiling van de Concessies van Particuliere Vergunninghouders worden gereserveerd. De eerste veilingperiode gaat in op 1 januari 2001.

(…)

Artikel 7. Het locatiebeleid

Het Rijk zal, behoudens ten hoogste de in bijlage 1 bij dit Convenant genoemde en de in artikel 3.6 bedoelde Locaties , langs bestaande Rijkswegen geen aanvullende Locaties creëren, onverminderd het bepaalde in artikel 7.2 tot en met 7.5. De op grond van bijlage 1 en artikel 3.6 te realiseren nieuwe Locaties zullen op een afstand van ten minste 20 km in dezelfde rijrichting van andere (bestaande en/of nieuwe) Locaties worden gevestigd. De na 1 januari 2000 aan het Rijk in beheer gegeven en in eigendom overgedragen gemeentelijke en provinciale wegen zullen voor de toepassing van dit artikel worden beschouwd als bestaande Rijkswegen in de zin van dit artikel.

(…)

Artikel 9. Nadere invulling van het Convenant

(…)

De in het Convenant neergelegde uitgangspunten vormen de grondslag voor de met Particuliere Concessiehouders te sluiten Bilaterale Overeenkomsten. In deze Bilaterale Overeenkomsten worden in ieder geval regelingen getroffen over de concrete indeling van het Veilingschema.

Het Kabinet zal bevorderen dat bij de Staten-Generaal een voorstel van Wet Motorbrandstoffen Verkooppunten langs Rijkswegen (MBVP) wordt ingediend. Hiermee wordt beoogd, voorzover de aard van de gemaakte afspraken zich hiervoor leent, aan het Alternatieve Traject zoals neergelegd in het Convenant een wettelijke basis te geven.

(…)

Artikel 15. Inwerkingtreding en duur

Het Convenant treedt in werking met ingang van de dag na ondertekening en eindigt met ingang van de dag na afloop van de eerste veilingronde zoals bedoeld in artikel 3.1.”

De eerste Veilingperiode bedoeld in artikel 3.1 van het Convenant is na overleg tussen partijen niet op 1 januari 2001 gestart, maar op 1 januari 2002.

Niet alle tankstationhouders waren aangesloten bij (de rechtsvoorgangers) van eisers. Mede daarom moesten de afspraken uit het Convenant worden neergelegd in een wettelijke regeling. Die wettelijke regeling is er gekomen in de vorm van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (hierna: de Benzinewet) die op 31 juli 2005 in werking is getreden. Deze wet bevat onder meer de volgende bepalingen:

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

exploitant : natuurlijke persoon of rechtspersoon die een onderneming drijft wier werkzaamheden bestaan of mede bestaan uit de verkoop van motorbrandstoffen;

gebruiksvergoeding : bedrag dat een huurder ieder jaar aan de Staat moet voldoen voor het gebruik van een locatie;

(…)

huurovereenkomst : overeenkomst tussen de Staat en een wederpartij, de huurder, die de huurder het recht geeft een locatie te gebruiken voor de vestiging van een verkooppunt van motorbrandstoffen;

kaartliters : aantal liters motorbrandstoffen dat via een merkgebonden kaart is verkocht;

locatie : gedeelte van een verzorgingsplaats, bestemd voor de vestiging van een verkooppunt van motorbrandstoffen;

(…)

verzorgingsplaats : perceel grond dat

a. is ingericht met een of meer voorzieningen ten behoeve van de gebruikers van een weg, en

b. over het net van wegen die openbaar zijn in de zin van de Wegenwet, met een motorvoertuig slechts is te bereiken via de afrit van de weg naar het perceel.

(…)

Artikel 17

(…)

2. Onverminderd het bepaalde in artikel 19 (= regeling voor bestaande restauratievoorzieningen, Rb) en met uitzondering van de verzorgingsplaatsen die worden genoemd in de bijlage bij deze wet, wordt tot 1 januari 2024 op een verzorgingsplaats aan een bestaande weg geen nieuwe locatie aangelegd en in gebruik gegeven.

3. Het tweede lid is niet van toepassing indien: (de weg of verzorgingsplaats wordt veranderd/gereconstrueerd, Rb) .

4. Tot 1 januari 2024 wordt op een verzorgingsplaats aan een nieuwe weg geen nieuwe locatie aangelegd en in gebruik gegeven die is gelegen binnen een afstand van twintig kilometer van een andere locatie en die vanuit dezelfde rijrichting als die andere locatie bereikbaar is.

Basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen; Wbr-vergunningen; privaatrechtelijke toestemming

Het beleid dat de Staat voert bij het verlenen van toestemming voor het mogen realiseren en exploiteren van voorzieningen op verzorgingsplaatsen, is neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (hierna: de Kennisgeving).1.Dat beleid maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. Alleen basisvoorzieningen mogen zelfstandig worden gevestigd. Tot december 2011 waren er slechts drie soorten basisvoorziening: het tankstation (met als hoofdactiviteit de verkoop van motorbrandstoffen), het wegrestaurant (met als hoofdactiviteit het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten) en het servicestation (met als hoofdactiviteit de verkoop van motorbrandstoffen en het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten).2.Aanvullende voorzieningen zijn alle andere voorzieningen dan de basisvoorzieningen, zoals een gemakswinkel (hierna: shop), een autowasstraat, of een snoepautomaat. Aanvullende voorzieningen mogen uitsluitend bij een bestaande basisvoorziening komen en kunnen dus niet zelfstandig op de verzorgingsplaats worden aangeboden.

Voor het vestigen van een basisvoorziening of het aanbieden van aanvullende voorzieningen is een publiekrechtelijke vergunning nodig op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). Op grond van artikel 3, eerste lid, Wbr geldt een afgebakend toetsingskader bij de beslissing om al dan niet een vergunning te verlenen. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken (een verzorgingsplaats is een waterstaatswerk) en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. Voor aanvullende voorzieningen bevat de Kennisgeving nadere criteria: uitgangspunt is dat aanvullende voorzieningen zijn toegestaan indien (i) daarvoor voldoende ruimte beschikbaar is op de verzorgingsplaats; (ii) zij een functionele relatie met het weggebruik hebben; (iii) zij geen afbreuk doen aan de verkeersveiligheid en de sociale veiligheid en (iv) zij geen verkeer aantrekkende werking hebben.

Naast een vergunning is ook de privaatrechtelijke toestemming van de Staat nodig, in de vorm van een (uitbreiding van een) huurovereenkomst.

Kennisgeving 2011, energielaadpunt als nieuwe basisvoorziening

In de jaren na de totstandkoming van het Convenant en de Benzinewet heeft het elektrisch rijden een vlucht genomen. De Staat wilde deze ontwikkeling stimuleren met het oog op de verbetering van het milieu en de bescherming van het klimaat. De Staat heeft in dat kader met eisers gesproken over de ambities voor de realisatie van energielaadpunten, maar is ook in onderhandeling getreden met onder meer een rechtsvoorganger van Fastned, namelijk Breesaap .

De onderhandelingen met Breesaap vormden de basis voor de Kennisgeving Wijziging Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen van 20 december 2011 (hierna: Kennisgeving 2011),3.die voor zover hier relevant bepaalde dat vanaf 10 januari 2012 op een verzorgingsplaats langs rijkswegen ook een energielaadpunt als basisvoorziening kan worden toegestaan.

Gegadigden voor het recht op het plaatsen en exploiteren van een energielaadpunt op een verzorgingsplaats konden zich vóór 16 januari 2012 aanmelden bij Rijkswaterstaat. Fastned en MisterGreen (zoals FCN toen nog heette) waren twee van de zes gegadigden die zich voor de deadline hebben aangemeld. Rechten op laadstations op verzorgingsplaatsen waarvoor zich meerdere gegadigden hadden gemeld, zijn vergeven via een op 2 mei 2012 gehouden loting. Fastned verkreeg rechten op de exploitatie van laadstations op in totaal 201 van de 245 beschikbare verzorgingsplaatsen. De rechten op de exploitatie van de overige 44 locaties zijn toegewezen aan vijf andere partijen, waaronder FCN. Aan de loting van 2 mei 2012 hebben geen leden van eisers meegedaan.

Aanvullende voorzieningen bij energielaadpunten?

In 2012 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen Fastned en de Staat over de exploitatie van een shop als aanvullende voorziening bij een laadstation. De Staat heeft in die gesprekken en in e-mails kenbaar gemaakt hiervoor geen toestemming te zullen geven.

Per 21 november 2013 heeft de Staat de Kennisgeving 2011 gewijzigd (Stct. 2013/32624). Deze wijziging hield onder meer in dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet was toegestaan aanvullende voorzieningen aan te bieden. Fastned is daarop bestuursrechtelijke procedures begonnen.

In zijn uitspraak van 23 januari 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS), onder meer overwogen dat een vergunning op grond van artikel 3:1, eerste lid, van de Wbr slechts kan worden geweigerd ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van een doelmatig en veilig gebruik van die werken, en dat de feitelijke uitvoerbaarheid van de vergunning (vanwege het al dan niet bestaan van een evidente privaatrechtelijke belemmering) hier niet onder valt. Verder heeft de ABRvS overwogen dat de feitelijke uitvoerbaarheid van de vergunning evenmin een belang raakt als bedoeld in het tweede lid van artikel 3:1 Wbr. Vergunningen kunnen daarom niet worden geweigerd wegens een evidente privaatrechtelijke belemmering en evenmin wegens strijd met de ratio van de Veilingwet.4.

Inmiddels hebben de gevoegde partijen enkele vergunningen voor het hebben van aanvullende voorzieningen op verschillende verzorgingsplaatsen verkregen.

De gevoegde partijen hebben voor het exploiteren van een shop op de verzorgingsplaatsen echter ook de privaatrechtelijke toestemming van de Staat nodig. Zij hebben de Staat om die toestemming verzocht. De Staat heeft zijn toestemming geweigerd onder verwijzing naar de met eisers (en hun leden) gemaakte afspraken.

In zijn uitspraak van 21 maart 2023 heeft het Hof Den Haag in kort geding geoordeeld dat het categorisch weigeren door de Staat van privaatrechtelijke toestemming voor het hebben van shops bij laadstations langs snelwegen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het hof oordeelde dat de weigering niet werd gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang of door andere zwaarwegende belangen, en de categorische weigering was ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel.5.

Eisers stellen dat zij in deze procedure zowel opkomen voor hun eigen belang als voor de belangen van hun leden.

De Staat meent – kort gezegd – dat eisers niet-ontvankelijk moeten worden verklaard omdat zij optreden als collectieve belangenbehartigers zonder dat zij aan de eisen van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW) hebben voldaan. Voor zover eisers stellen dat zij gerechtigd zijn om namens hun leden op te treden, hebben zij daartoe geen afdoende volmachten overgelegd. Verder hebben eisers volgens de Staat onvoldoende toegelicht welk eigen belang zij bij de vorderingen hebben. Ten aanzien van vordering F in de zaak met nummer 619500 / 21-933 wijst de Staat erop dat eisers noch hun leden onmiddellijk bij die rechtsbetrekkingen betrokken zijn.

Eigen belang eisers

De rechtbank is van oordeel dat eisers als contracterende – en dus: onmiddellijk bij de rechtsverhouding betrokken – partijen bij het Convenant een voldoende eigen belang hebben voor zover zij verklaringen voor recht vorderen die zien op de uitleg van dat Convenant. Dat belang is niet minder doordat in de considerans staat dat met de in het Convenant opgenomen afspraken niet wordt beoogd in rechte afdwingbare rechten in het leven te roepen. Anders dan de Staat betoogt, betekent dit namelijk niet dat de afspraken in het Convenant juridisch geen betekenis hebben. Partijen hebben de afspraken in het Convenant immers bedoeld als basis voor verschillende nadere afspraken die wel in rechte afdwingbare rechten zouden bevatten (zie artikel 9 van het Convenant). Partijen hebben samen vervolgens ook daadwerkelijk bevorderd dat die nadere afspraken werden gemaakt.

Belangen leden van eisers

Dit ligt anders voor de vorderingen die niet zien op de uitleg van het Convenant, maar die erop gericht zijn de belangen van de tankstationhouders te waarborgen.

Het uitgangspunt in het Nederlandse procesrecht is dat iedereen alleen voor zijn eigen rechten kan opkomen bij de rechter. Er bestaan wel uitzonderingen op dit uitgangspunt, maar die zijn aan strenge eisen gebonden om te waarborgen dat men niet met de rechten van een ander aan de haal kan gaan. Eisers kunnen daarom alleen voor de rechten van hun leden opkomen als zij voldoen aan een van de wettelijke uitzonderingen.

Voor rechtsvorderingen van rechtspersonen die strekken tot de bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen en/of ideële doelen, kent ons procesrecht de bijzondere regeling voor collectieve acties (artikel 3:305a BW en artikelen 1018 e.v. Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering). Deze uitzondering is hier niet aan de orde: eisers hebben de procedures niet op die manier ingestoken.

De meest eenvoudige vorm waarin men voor andermans rechten op kan komen, is als (middellijk) vertegenwoordiger, lasthebber of cessionaris. In die gevallen moet men een overeenkomst met de vertegenwoordigde persoon sluiten. Eisers hebben bij akte6.stukken overgelegd waaruit blijkt dat meerdere leden eisers hebben gemachtigd om deze procedure mede namens hen te voeren. Dit betekent dat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke behandeling van alle vorderingen die eisers hebben ingesteld, met uitzondering van de hierna te bespreken vordering F.

Vordering F in de zaak met nummer 619500 / 21-933

Eisers zijn niet-ontvankelijk voor wat betreft de verklaring voor recht ziend op de rechten van exploitanten van laadstations.

Artikel 3:302 BW bepaalt namelijk dat de rechter een verklaring voor recht over een rechtsverhouding alleen kan uitspreken op vordering van een bij die rechtsverhouding onmiddellijk betrokken persoon. Eisers en hun leden zijn niet onmiddellijk betrokken bij de rechtsverhoudingen tussen de Staat en de exploitanten van laadstations; zij kunnen ten aanzien van die rechtsverhoudingen dus geen verklaring voor recht vorderen.

Elektriciteit is geen motorbrandstof

De rechtbank