5.10.1 Conclusie

De bespreking van de drie behandelde wetten, Wet Boeten, Fraudewet en Wet wijziging Fraudewet laat zien dat het kabinet heeft geworsteld met de bestuurlijke boete. De bestuurlijke boete was onder meer ingevoerd met het idee dat fraude niet mag lonen en dus een leedtoevoeging gerechtvaardigd is bij het schenden van de informatieplicht. Reeds in 2001 bij de evaluatie van de Wet Boeten werden vraagtekens gezet bij de effectiviteit van een boete bij groepen WW’ers met een hoge schuldenlast. Voor die groepen zou de boeteoplegging slechts leiden tot een verslechtering van de inkomenspositie en de vordering zou toch niet inbaar zijn.

In het decennium daarna is een duidelijke (politieke en maatschappelijke) visie zichtbaar geworden die inhield dat harder straffen van uitkeringsfraude gerechtvaardigd was vanuit solidariteitsoogpunt en hogere boetes ook tot minder fraude zouden leiden. Dat hogere boetes tot minder fraude in de sociale zekerheid zou leiden bleek niet zo zeer uit onderzoek. Het draagvlak van de sociale zekerheid behouden door harder te straffen werd belangrijker dan daadwerkelijke effectiviteit bij het opleggen van een boete. Bij de onderzoeken waaruit volgens het kabinet het afschrikwekkende effect blijkt, vallen immers vraagtekens te zetten. Uit de cijfers bleek dat het grootste gedeelte van het openstaande fraudebedrag vooral door een kleine groep ‘hardnekkige’ fraudeurs was ontstaan. Als effectieve handhaving het doel was dan had het kabinet haar pijlen op de handhaving bij die kleine groep moeten richten. Het maatschappelijk en politiek gevoel was echter dat er veel werd gefraudeerd met de (WW-)uitkeringen en dat hard moest worden gestraft.

Op dat gevoel is met de Fraudewet ingespeeld. Er werd een boete van in beginsel 100 procent van het benadelingsbedrag opgelegd, eventueel daarna verminderd met de mate van verwijtbaarheid. De overtreders werden harder gestraft met hogere boeten, maar de onderbouwing voor het invoeren van die hogere boeten had serieuze mankementen. De Raad van State heeft in zijn advies van 20 januari 20121 die mankementen uiteengezet.

De rechtspositie van de WW’er werd verslechterd door de Fraudewet, omdat de uitvoeringsorganen in beginsel verplicht waren hogere boeten uit te delen, waarbij achteraf met het evenredigheidsbeginsel rekening moest werden gehouden. De CRvB was met zijn uitspraak van 24 november 20142 dan ook de corrigerende factor door in de kern te bepalen dat de evenredigheid niet achteraf kon worden toegepast op de boete. Op voorhand moest een indringende evenredigheidstoets plaatsvinden, waarbij rekening moest worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden. Die uitspraak is per 1 januari 2017 met de wet Wijziging van de socialezekerheidswetten in verband met de regeling van de bestuurlijke boete gecodificeerd. De rechtspositie van de WW’er is daardoor verbeterd aangezien de evenredigheidstoets weer een belangrijke rol speelt bij het opleggen van de boete – zij het nog steeds zeer beperkt. De boeten zijn nog steeds erg hoog, maar niet meer zo extreem als voorheen – en er is een boetemaximum gekoppeld aan het strafrechtelijke maximum geïntroduceerd.