2.3 Communautarisering van het IPR

De justitiële samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie in burgerlijke zaken op het terrein van het internationaal privaatrecht werd tot de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam slechts op art. 220 EG-Verdrag (thans art. 293 EG) gebaseerd.1 Deze samenwerking had tot gevolg dat de ontstane regelingen de status van een volkenrechtelijk verdrag hebben; de regelingen maken geen deel uit van het gemeenschapsrecht.2

Art. 220 EG-Verdrag heeft slechts tot één regeling geleid die daadwerkelijk in werking is getreden, nl. het EEX-Verdrag. Zo is bijvoorbeeld het EEG-Rechtspersonenverdrag3 nooit in werking getreden en is het EU-Insolventieverdrag4 nooit als zodanig vastgesteld.

De inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam5 heeft tot een 'europeanisering' van de intergouvernementele samenwerking in burgerlijke zaken geleid. Op basis van de nieuw ingevoerde Titel IV EG (Visa, asiel en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen) heeft de Europese Unie de bevoegdheid gekregen tot het treffen van maatregelen op het gebied van het privaatrecht met grensoverschrijdende gevolgen, mits de maatregelen nodig zijn voor de goede werking van de interne markt.6

Art. 61 EG verleent aan de Raad de bevoegdheid tot het treffen van de maatregelen ter bevordering van de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Het inleidende artikel van Titel IV EG bouwt op art. 2 EU-Verdrag voort. In de laatstgenoemde bepaling heeft de Europese Unie zich tot doel gesteld een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te handhaven en te ontwikkelen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met de passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asielimmigratie, voorkoming en bestrijding van criminaliteit.7 Thans dient de samenwerking op dit gebied in het licht van het vrije verkeer van personen te worden bezien.

De opdracht tot een justitiële samenwerking in burgerlijke zaken wordt in art. 65 EG nader uitgewerkt. De samenwerking is beperkt tot burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen. Het is niet de bedoeling om het privaatrecht in de Europese Unie te unificeren. Het civiele recht is reeds op diverse deelterreinen door de implementatie van de verschillende EG-richtlijnen geharmoniseerd.8 Ten aanzien van het materiële recht heeft de Europese Raad in de Conclusies van Tampere dan ook overwogen om 'een alomvattende studie uit te voeren over de noodzaak de wetgevingen van de lidstaten op burgerrechtelijk gebied onderling aan te passen teneinde belemmeringen voor een goede rechtsgang in burgerlijke zaken weg te nemen'.9 Eveneens dient te worden opgemerkt dat de maatregelen in het kader van Titel IV EG slechts genomen mogen worden, voorzover nodig voor de goede werking van de interne markt.10

Art. 65 EG is primair gericht op een samenwerking op het gebied van het internationale procesrecht. Het betreft de maatregelen ter verbetering en vereenvoudiging van:

Eveneens kan de Raad op basis van art. 65 EG maatregelen treffen die betrekking hebben op de in de lidstaten geldende collisieregels. Het artikel biedt ook mogelijkheid tot het treffen van de maatregelen ter afschaffing van de hinderpalen voor de goede werking van de civielrechtelijke procedures.11

De Raad kan tweeërlei maatregelen nemen, nl. een verordening of een richtlijn. Aangezien het onderwerp van art. 65 EG betrekking heeft op een materie die tot nu toe aan de lidstaten ter nadere uitwerking werd overgelaten, rijst de vraag naar de kwaliteit van de besluitvorming bij de vaststelling van een dergelijk communautair instrument. In het kader van art. 220 EG-Verdrag (thans art. 293 EG) was er geen sprake van communautaire besluitvorming. De onderhandelingen bij de totstandkoming van een regeling op basis van art. 220 EG-Verdrag werden door de afzonderlijke staten gevoerd. Aan de Europese Commissie werd daarbij een coordinerende taak gelaten. In het kader van art. 65 EG kunnen de lidstaten minder invloed op het resultaat van de onderhandelingen uitoefenen. Ingevolge art. 67 lid 5 EG worden de maatregelen, met uitzondering van de maatregelen die betrekking hebben op het personen- en familierecht, genomen op basis van de codecisieprocedure van art. 251 EG.12 De maatregelen worden op voorstel van de Europese Commissie na raadpleging van het Europees Parlement met een gekwalificeerde meerderheid der stemmen genomen.13 In het kader van deze procedure wordt het Europees Parlement, indien nodig, twee keer geraadpleegd. Nadat de Commissie een voorstel heeft gedaan, brengt het Parlement een advies uit. Worden geen amendementen door het Parlement voorgesteld, dan kan de Raad de voorgestelde maatregel vaststellen. De vaststelling van de maatregel kan eveneens onmiddellijk geschieden, indien de Raad alle amendementen goedkeurt. Is dit laatste niet het geval, dan wordt door de Commissie een gewijzigd voorstel uitgebracht. Hierover wordt eveneens een advies van het Parlement gevraagd. Stemt de Raad niet in met de amendementen van het Europees Parlement op dit voorstel, dan moet een bemiddelingscomité worden ingeschakeld.14

Overeenkomstig art. 234 EG is het HvJ EG bevoegd om een uitleg te geven over de bepalingen van het Verdrag, over de handelingen en besluiten van de instellingen van de Gemeenschap en over de statuten van de door de Raad ingestelde organen. Ingevolge lid 2 van dit artikel zijn alle nationale rechters bevoegd tot het stellen van een prejudiciële vraag aan het HvJ EG, indien zij een beslissing van het Hof noodzakelijk achten voor het wijzen van de uitspraak. De hoogste rechterlijke instanties zijn gehouden - buiten de gevallen van acte claire en acte éclaire - om een prejudiciële vraag te stellen. Art. 68 EG beperkt de mogelijkheid tot het stellen van een prejudiciële vraag aan het HvJ EG over de uitleg van de maatregelen gebaseerd op Titel IV EG. Overeenkomstig dit artikel zijn slechts de nationale rechterlijke instanties waarvan de beslissingen niet voor hoger beroep vatbaar zijn, gehouden aan het HvJ EG een prejudiciële vraag te stellen. Bij de beantwoording van de vraag of de beslissing voor hoger beroep vatbaar is, geldt als criterium of de rechtsvragen waarover de lagere rechter uitspraak heeft gedaan, aan een nieuwe rechterlijke beoordeling onderhevig zijn.15

De beperking van de bevoegdheid van het HvJ EG is het resultaat van de belangenafweging tussen enerzijds de uniforme uitleg en anderzijds de voortvarende afwikkeling van de asiel- en andere vreemdelingenprocedures. Nu onder Titel IV EG ook het asiel- en vreemdelingenrecht valt, heeft men een onnodige verlenging van deze procedures willen voorkomen.16

De invoering van de beperking heeft een achteruitgang tot gevolg voor de maatregelen die betrekking hebben op de erkenning en de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Onder de regeling van het EEX-Uitleggingsprotocol zijn ook de rechters die in hoger beroep dan wel verzet oordelen, bevoegd tot het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ EG. Doordat onder de gelding van art. 68 EG slechts de hoogste rechterlijke instanties de bevoegdheid hebben tot het stellen van een prejudiciële vraag, bestaat er minder garantie voor een uniforme uitleg van de maatregelen genomen in het kader van Titel IV EG. Dit komt de rechtszekerheid voor de justitiabelen die aan het rechtsverkeer binnen de Europese Unie deelnemen niet ten goede.17

Naast de beperkte bevoegdheid tot het stellen van prejudiciële vragen van de nationale rechterlijke instanties voert art. 68 lid 3 EG een mogelijkheid van een 'cassatie in het belang der wet' op vordering van de Raad, Europese Commissie of een lidstaat. Dit is met art. 4 EEX-Uitleggingsprotocol te vergelijken.18

De werking van de maatregelen van de Raad genomen op basis van Titel IV EG is echter beperkt. Het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken hebben in aparte, aan het Verdrag van Amsterdam toegevoegde protocollen een voorbehoud ten aanzien van de in het kader van deze Titel genomen instrumenten gemaakt.19 Voor het Verenigd Koninkrijk en voor Ierland bestaat de mogelijkheid om een zgn. 'opt in'-verklaring met betrekking tot individuele instrumenten af te leggen op basis waarvan deze landen het voorbehoud gedeeltelijk prijsgeven. Een dergelijke verklaring moet wel afgelegd worden binnen drie maanden nadat het voorstel tot het nemen van een maatregel bekend is gemaakt. Ook is het mogelijk om een dergelijke verklaring na het aannemen van de maatregel af te leggen. Ierland kan ook een verklaring afleggen dat het niet meer onder de bepalingen van het Protocol wenst te vallen.20

Ten aanzien van Denemarken is de situatie gecompliceerder. Denemarken heeft een algeheel voorbehoud met betrekking tot maatregelen gebaseerd op Titel IV EG gemaakt. Denemarken kan op grond van het Protocol betreffende de positie van Denemarken op een later moment het algehele voorbehoud, dan wel een gedeelte daarvan, intrekken. Het is overeenkomstig de bepalingen van het Protocol echter niet mogelijk, zoals het voor het Verenigd Koninkrijk of Ierland wel het geval is, per individuele maatregel het voorbehoud in te trekken.21 Door het voorbehoud is het voor Denemarken niet mogelijk om aan de totstandkoming van een maatregel uit Titel IV EG deel te nemen, dit in tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk en Ierland.22

Het voorbehoud van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken ten aanzien van de gehele Titel IV is enigszins verbazingwekkend. De samenwerking op het gebied van het IPR en procesrecht is minder politiek gevoelig dan de samenwerking op het terrein van visa- of asielzaken. Het doel van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken is niet het nationale materiële recht gelijk te maken, maar slechts de 'bemiddelende' collisie- en procesrechtelijke regels te reguleren. Maar juist de 'bemiddelende' functie van het internationaal privaatrecht vereist een uniforme gelding binnen de Gemeenschap. Door het eventuele 'wegblijven' van de genoemde drie landen is een dergelijke gelding moeilijk te bereiken. Het zou misschien aanbeveling hebben verdiend om de justitiële samenwerking in civiele zaken van Titel IV EG los te koppelen en daarvoor een aparte regeling in te voeren.23