4.8 Tussenconclusie

In dit hoofdstuk is de volgende deelvraag beantwoord: Op welke wijze wordt het vertrouwensbeginsel bij voorlichting toegepast, en voldoet de huidige toepassing in het licht van het juridische kader en maatschappelijke ontwikkelingen? Het vertrouwensbeginsel strekt ertoe gerechtvaardigde verwachtingen bij de burger over een gedragslijn van de Belastingdienst te beschermen. De toepassing van dit beginsel moet worden afgewogen met het legaliteitsbeginsel. De Hoge Raad heeft een specifieke methode ontwikkeld met rechtsregels per categorie uitingen (paragraaf 4.2).

Uit de analyse van de stand van de rechtspraak inzake de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting volgt dat de Hoge Raad eenterughoudende koers vaart in de bescherming van door voorlichting gewekte verwachtingen. Het jurisprudentieonderzoek illustreerde hoe beperkt de bescherming is die belastingplichtigen daaraan ontlenen: in slechts zo’n 5% van de gevallen uit de gevallen in het jurisprudentieonderzoek was een beroep op het vertrouwensbeginsel geslaagd (Annex I). Het dispositievereiste vormt daarbij een significante horde, zij het dat de Hoge Raad onlangs in BNB 2022/10 de strenge invulling van het vereiste enigszins heeft verzacht. De ruimer beschermende werking strekt zich evenwel enkel uit tot situaties waarin de burger heeft gedisponeerd, waardoor de werkingssfeer van het vertrouwensbeginsel in zoverre beperkt blijft. In de rechtspraakanalyse heb ik de veronderstellingen in de categorie algemene voorlichting en inlichtingen systematisch in kaart gebracht, zodat inzichtelijk wordt waarop de huidige hoofdregel nee, tenzij is gebaseerd (paragraaf 4.3).

Uit de vergelijking van de toepassing van het vertrouwensbeginsel met die bij vertrouwenwekkende beleidsregels (paragraaf 4.4) en toezeggingen (paragraaf 4.5) volgt dat de Hoge Raad in die gevallen een ruimer beschermende koers vaart, die voor een deel kan worden verklaard, maar voor het overige leidt tot niet goed te rechtvaardigen verschillen. Bovendien volgt uit de analyse van de kwalificatie- en afbakeningsproblematiek tussen de voorlichting, beleidsregels en toezeggingen dat de grenzen tussen de categorieën weliswaar in theorie scherp zijn, maar in praktijk niet steeds, terwijl hun rechtsgevolgen scherp verschillen. Daarmee komt het instrumentarium van de juridische kwalificatie van een uiting met bijbehorende rechtsregel onder druk te staan. Verder zijn uitingen in het kader van de voorlichtende taak weliswaar in theorie te onderscheiden van andere uitingen, maar in de praktijk is daarbij vooral de bedoeling van de Belastingdienst beslissend. Dat botst met het perspectief van de burger, die niet zozeer op zoek is naar algemene informatie, maar naar rechtszekerheid, terwijl de huidige methode met het juridisch categoriseren van uitingen als voorlichting weinig daarmee rekening houdt. Bovendien is uitvoering van de voorlichtende taak genuanceerder dan enkel in begrijpelijke bewoordingen weergeven wat in de belastingwet staat. Wat daar staat, is namelijk niet steeds duidelijk. Dit inzicht stelt veronderstellingen over de ‘voorlichtende taak’ ter discussie. Het doet eens te meer afbreuk aan de categorisering van uitingen en bijbehorende regel voor gebondenheid van de Belastingdienst (paragraaf 4.6).

Tot slot heb ik de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting kritisch tegen het licht gehouden. De methode, de veronderstellingen en de hoofdregel zijn niet meer houdbaar in het licht van het juridische kader bij de voorlichtende taak en juridische en maatschappelijke ontwikkelingen (hoofdstuk 2). De huidige toepassingswijze van het vertrouwensbeginsel staat haaks op de juridische functie van voorlichting in de rechtsstaat, is voorlichting méér dan slechts informatie, en zijn rechtsbescherming en rechtshandhaving uit evenwicht geraakt. In de huidige koers wordt als uitgangspunt niet de burger beschermd tegen gebrekkige voorlichting, maar de Belastingdienst. Het belastingrecht neemt het belang van de burger dus niet voldoende in acht.

Het voorgaande brengt tot de conclusie dat de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting bijstelling behoeft en dat in die herijking het perspectief van de burger niet mag worden genegeerd (paragraaf 4.7).

In het volgende deel zal ik het burgerperspectief behandelen, geoperationaliseerd aan de hand van de taal- en communicatiewetenschap. Ik pas het burgerperspectief toe op vertrouwenwekkende voorlichting van de Belastingdienst. Die invalshoek is belangrijk, gezien de toegenomen aandacht voor het ‘burgerperspectief’ in het rechtsstatelijke denken.

Introductie deel II

Uit Deel I van het onderzoek volgt dat de huidige koers van de Hoge Raad ten aanzien van voorlichting van de Belastingdienst moet worden herijkt en dat daarbij niet kan worden volstaan met een geisoleerd juridisch perspectief. In het recht dient ook het perspectief van de burger te worden betrokken. Tegelijkertijd volgt uit de fiscale rechtspraak (hoofdstuk 4) het beeld dat voorlichting door de Belastingdienst en de belastingrechter veelal wordt beschouwd als slechts (niet-bindende) algemene informatie, terwijl burgers erop rekenen dat de Belastingdienst handelt in lijn met die informatie. Hier lopen de benaderingen van het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen dus uiteen. Dat roept de vraag op hoe burgers (voorlichtende) uitingen van de Belastingdienst precies opvatten en op welke wijze daarbij verwachtingen ontstaan over de gebondenheid van de Belastingdienst aan zijn uitingen.

Wat op dit punt dus nodig is, is een benadering die inzicht biedt in de communicatie tussen de Belastingdienst en burgers. Relevante vragen daarbij zijn wat voor een soort communicatievorm voorlichting is, wat dit betekent in termen van verwachtingen en verantwoordelijkheden en welke principes daaraan ten grondslag liggen. Een invulling van het burgerperspectief door middel van de taal- en communicatiewetenschap biedt deze inzichten.

Zoals in de komende hoofdstukken duidelijk zal worden, levert de communicatieve benadering van het burgerperspectief waardevolle informatie op voor de beoogde herijking van de koers van de Hoge Raad ten aanzien van de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting. Het doel van Deel II van het onderzoek is om de fundamenten te leggen voor het burgerperspectief. Daarmee kan in Deel III een herijkte toepassing van het vertrouwensbeginsel worden ontwikkeld, die beter aansluit bij het perspectief van de burger en dus bij de werkelijkheid die het recht bestrijkt.

In dit onderzoek is de functie van het burgerperspectief om beter inzicht te krijgen in juridische vraagstukken bij voorlichting. Het dient tevens als inspiratiebron voor oplossingsrichtingen. Dat betekent dat taal- en communicatiewetenschappelijke inzichten voor het juridisch perspectief de functie hebben van hulpwetenschap. Zij hebben dus niet – als doel op zich – ‘het laatste woord’, maar vormen een belangrijk hulpmiddel in de herijking van de toepassing van het vertrouwensbeginsel.