2.7 Tussenconclusie

In dit hoofdstuk is het juridische kader bij de voorlichtende taak van de Belastingdienst in kaart gebracht, aan de hand van de deelvraag: Wat is het juridische kader bij de voorlichtende taak van de Belastingdienst? De uitvoering van de voorlichtende taak van de Belastingdienst speelt zich af binnen de institutionele context van het belastingrecht, waarbij met name de complexiteit van belastingwetgeving en de asymmetrische rechtsverhouding tussen de Belastingdienst en de burger het speelveld kleuren. In het juridisch perspectief blijkt in toenemende mate oog voor het perspectief van de burger, nu de rechtsstaat niet ‘bureaucratisch’ maar ‘responsief’ hoort te zijn, en die opvatting doorwerkt naar het juridische kader waarbinnen de Belastingdienst zijn voorlichtende taak uitvoert (paragraaf 2.2). Ik heb voor het bestaan van de voorlichtende taak van de Belastingdienst drie argumenten gegeven, te weten een praktisch argument (voorlichting is nodig), een principieel argument (de Belastingdienst moet voorlichting geven) en een beleidsmatig argument (voorlichting is efficiënt en doelmatig in het kader van de uitvoeringstaak van de Belastingdienst). De voorlichtende taak berust niet op een specifiek fiscaal wetsartikel, maar zijn grondslag ligt in geschreven en ongeschreven juridische normen, die zijn ingebed in het kader van de rechtsstaat. De rechtsstatelijke inbedding legt bloot dat de plicht om burgers voor te lichten voortvloeit uit rechtsstatelijke beginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel. Voorlichting vervult een informatiefunctie, dienstverleningsfunctie, rechtszekerheidsfunctie en compliancefunctie. De voorlichtende taak van de Belastingdienst is dus niet een kwestie van ‘serviceverlening’, maar is een rechtsstatelijke taak (paragraaf 2.3). Bij het begrip ‘taak’ gaat het niet louter om een werklast, maar om een verplichting, hoewel deze voor de burger niet concreet in rechte afdwingbaar is. De voorlichtende taak heeft weliswaar een ruime reikwijdte, maar is niet onbegrensd. De verstrekking van voorlichting aan de burger is begrensd en genormeerd door de wet en rechtsbeginselen, binnen welke grenzen (ook) sturende voorlichting uit hoofde van de compliancefunctie toelaatbaar kan worden geacht (paragraaf 2.4). Bovendien laat het juridische kader zien dat voorlichting kenmerkende eigenschappen heeft, zoals het toegankelijke(re) taalgebruik en het algemene karakter. Juridisch gezien worden aan voorlichting in het licht van zijn rechtsstatelijke functie kwaliteitseisen gesteld, met name juridische juistheid en begrijpelijkheid. Deze eisen staan met elkaar op gespannen voet, dus inherent aan voorlichting is dat het een trade-off bevat. Juridisch bezien is onjuiste of onbegrijpelijke voorlichting ondeugdelijk; gebrekkige voorlichting stelt de burger niet in staat rechtszeker te zijn, is geen goede voorlichting en hoort door de Belastingdienst dus niet te worden verstrekt (paragraaf 2.5). Tot slot zijn aan voorlichting risico’s verbonden, specifiek vanwege het spanningsveld tussen juistheid en begrijpelijkheid. Rechtsstatelijke beginselen bieden een maatstaf hoe daarmee om te gaan. Met name praktische en financiële argumenten pleiten in de richting van een relatieve terughoudende opstelling voor gebondenheid aan voorlichting, terwijl principiële argumenten in de andere richting wijzen (paragraaf 2.6).

Uit het juridische kader kunnen conclusies worden getrokken ten aanzien van hetgeen waartoe de Belastingdienst is gehouden bij zijn voorlichtende taak, evenals de rechtsstatelijke functie en betekenis, grondslagen en begrenzingen van deze taak. De relevantie daarvan met oog op de centrale onderzoeksvraag is dat meer duidelijkheid bestaat over wat van de voorlichtende taak van de Belastingdienst mag worden verwacht (actief verstrekken van voorlichting, goede voorlichting) en wat de functie is van voorlichting in het belastingrecht (essentiële functie).

De inzichten uit dit hoofdstuk doen sterk vermoeden dat de huidige koers in het belastingrecht, waarbij het risico op onjuiste voorlichting in beginsel bij de burger wordt gelegd, rechtsstatelijk gezien een zeer strenge koers is die de burger weinig – mogelijk te weinig – bescherming biedt tegen tekortschietende voorlichting van de Belastingdienst. Wanneer de huidige koers van de belastingrechter niet in lijn is met het juridische kader, is bijstelling nodig. Het is voor de herijking van het vertrouwensbeginsel dus essentieel om de huidige koers van de belastingrechter bij voorlichting te ‘fileren’ en kritisch tegen het licht te houden (hoofdstuk 4). Alvorens ik dat doe, volgt in het volgende hoofdstuk eerst een praktijkgerichte analyse: hoe vult de Belastingdienst zelf zijn voorlichtende taak in?