1.2 Conceptuele methode en indeling

De opzet van dit boek is in hoge mate conceptueel van aard. De inhoud en werking van het vertrouwensbeginsel worden besproken aan de hand van verschillende, op basis van dit onderzoek geformuleerde dimensies, te weten:

Het vertrouwensbeginsel en zijn werking worden, zo wordt hier verdedigd, gedefinieerd door de verschillende parameters die uit deze dimensies voortvloeien. Die parameters hangen soms samen, maar staan vaak ook los van elkaar en vormen in wezen onvergelijkbare grootheden. In de ene feitenconstellatie kan daarbij de nadruk op de ene dimensie liggen en in een ander geval op een andere dimensie, maar in elk concreet voorbeeld zijn meerdere (en soms alle) dimensies naast elkaar aanwezig.

De hiervoor genoemde dimensies zijn uit dit onderzoek als definiërende dimensies van het vertrouwensbeginsel naar voren gekomen. Deze dimensies komen in de volgende hoofdstukken gedetailleerd aan bod. Toch is het goed om met een simpel voorbeeld hier alvast enig licht op deze indeling te werpen en in elk geval duidelijk te maken welke vragen deze dimensies opwerpen. Men neme het voorbeeld van het klassieke rechtshulpinstrument van uitlevering ter fine van vervolging. In de kern komt het bij dat instrument neer op een aanhouding in staat A op verzoek van staat B en de daaropvolgende feitelijke overlevering ten behoeve van de berechting in die laatste staat. In dit simpele voorbeeld kan het vertrouwensbeginsel op verschillende manieren werken, maar de voornaamste rol speelt dit beginsel bij het vertrouwen dat staat A in staat B stelt bij de feitelijke overlevering van de verdachte. Simpel gezegd vertrouwt staat A erop dat staat B de verdachte fatsoenlijk zal behandelen, hem op een eerlijke manier en enkel voor de feiten waarvoor uitlevering is verzocht zal berechten en hem bijvoorbeeld dus niet zal folteren of zal veroordelen tot de doodstraf. Dit laatste illustreert direct al de mensenrechtelijke dimensie. Het is echter ook onmiddellijk duidelijk dat relevant is welke staat staat B precies is. Kent die staat de doodstraf? Staat die staat notoir bekend vanwege overtreding van het folterverbod? Is de betrokken staat aangesloten bij een mensenrechtenverdrag en onderwerpt die zich aan supranationaal toezicht op de naleving daarvan? Staat de procesgang in die staat in het algemeen te boek als eerlijk? Ook de strekking van het voorschrift dat in het geding is speelt een rol. Gaat het om voorschriften die vooral in het belang van de verdachte zijn geschreven, zoals opnieuw het folterverbod? Of gaat het om de specialiteitseis die verbiedt dat de verdachte voor een ander feit wordt berecht dan waar de uitlevering voor is toegestaan? Dit laatste voorschrift is van een heel andere orde dan het folterverbod en dient veel meer ook het belang van staat A. Die kan immers ook aanvullende toestemming geven waarmee de specialiteitseis wordt doorbroken. En waarom vertrouwt staat A staat B eigenlijk? Meestal zal het antwoord bij uitlevering luiden: omdat er een uitleveringsverdrag tussen beide staten is gesloten. Maar speelde het onderling vertrouwen een rol bij sluiting van het verdrag? En als dat zo was en er destijds voldoende grond was om vertrouwen te hebben in de andere staat: is dat na verloop van (vaak lange) tijd nog steeds zo? Qua chronologie maakt dit voorbeeld duidelijk dat het vertrouwen zich richt op iets toekomstigs: de verdachte wordt uitgeleverd en wat er vervolgens gebeurt zal nog moeten blijken. Maar bij andere rechtshulpinstrumenten is dat juist omgekeerd en richt het vertrouwen zich op het verleden, zoals bij overname van een eerder uitgesproken vonnis. En waar vertrouwt staat A precies op? Is dat de nakoming van een verplichting vanwege een concrete toezegging, bijvoorbeeld dat de doodstraf niet zal worden opgelegd? Of vanwege een meer algemeen geldende verplichting zoals het verbod van foltering? En gaat het dan om vertrouwen op een rechterlijk oordeel, zoals bijvoorbeeld de strafmaat bij een delict waar de doodstraf op staat? Of om gedragingen van de penitentiaire overheid, teneinde foltering te voorkomen? En waarom gaat staat A uit van een zeker onderling vertrouwen? Is dat om de soevereiniteit van staat B te respecteren of om een eenmaal gesloten verdrag getrouw na te leven? In dat geval heeft het vertrouwen een principiële functie. Of is dat omdat het bewijsmateriaal zich nu eenmaal in staat B bevindt? Dat is een praktische benadering.

Het moge duidelijk zijn dat elk van deze dimensies een eigen betekenis heeft voor de inhoud en werking van het vertrouwensbeginsel en aan dat beginsel invulling geeft. Als gezegd wordt in het navolgende vanuit deze dimensies een typologie van het vertrouwensbeginsel gepresenteerd. Deze mondt uit in conclusies aangaande de diverse dimensies van het vertrouwensbeginsel, maar daarbij merk ik alvast op dat niet wordt gepoogd alle mogelijke combinaties of interacties van deze dimensies, laat staan alle mogelijke antwoorden die zij bieden op de diverse (rechts)vragen die in het kader van de samenwerking in strafzaken kunnen spelen, te inventariseren.

Hierbij bespreek ik, zoals eveneens opgemerkt, het vertrouwensbeginsel als geheel en hanteer ik geen indeling naar rechtshulpinstrument. Hoewel de praktijk van die rechtshulpinstrumenten op bepaalde punten uiteenloopt, en de inhoud en werking van het vertrouwensbeginsel daarmee samenhangt, is het toch mogelijk het onderscheid tussen rechtshulpinstrumenten los te laten. De werking van het vertrouwensbeginsel hangt uiteindelijk samen met de verdeling van bepaalde onderdelen van het strafproces, opsporing, berechting en tenuitvoerlegging van sancties, tussen de samenwerkende staten. Eenieder die bekend is met het systeem van strafrechtelijke samenwerking is ook bekend met het gegeven dat de verschillende rechtshulpinstrumenten niet altijd scherp te onderscheiden zijn, in veel gevallen in elkaar overlopen en in veel andere gevallen juist weer spiegelbeeldig zijn aan elkaar. Dat betekent dat door de dogmatische onderverdeling in rechtshulpinstrumenten kan worden heen gekeken, mits het karakter van de samenwerking, in het bijzonder de verdeling van de onderdelen van het strafproces die aan de samenwerking ten grondslag ligt, in ogenschouw wordt genomen.

Zo liggen uitlevering ter fine van vervolging en overdracht van vervolging in die zin in elkaars verlengde dat de vervolging in beide gevallen in de andere staat zal plaatsvinden en wel nadat de samenwerking heeft plaatsgevonden. Iets vergelijkbaars kan worden gezegd van uitlevering ter fine van executie van een sanctie en overdracht van de executie van een sanctie: voorafgaand aan de verzochte rechtshulpverlening is een in beginsel onherroepelijk vonnis tot stand gekomen in de staat die de uitlevering of overdracht verzoekt. Op deze wijze vertonen de verschillende rechtshulpinstrumenten veelal overeenkomsten qua verdeling van de hoofdonderdelen van het strafproces, terwijl zij – uiteraard – op andere kenmerken verschillen, zoals de plaats waar de verdachte of veroordeelde verblijft of de staat van wie het ini­tiatief uitgaat. Het is niet alleen mogelijk de indeling naar rechtshulpinstrumenten grotendeels los te laten, deze benadering bevordert ook de analyse van de dimensies van het vertrouwensbeginsel. Derhalve is het zelfs nuttig te noemen deze indeling los te laten teneinde de analyse in dit boek van zo groot mogelijke waarde te laten zijn. Zou immers toch de indeling naar rechtshulpinstrument voorop worden gesteld, dan zouden belangrijke inzichten aangaande het vertrouwensbeginsel gefragmenteerd worden gepresenteerd en zouden de daarop te baseren conclusies minder overzichtelijk en minder krachtig zijn.

Een goed voorbeeld hiervan biedt de chronologie van het vertrouwen: vertrouwen kan zich richten op iets in de toekomst (prospectief vertrouwen), bijvoorbeeld de berechting die nog plaats zal hebben, of op iets in het verleden (retrospectief vertrouwen), zoals de reeds volvoerde berechting. Aan dit onderscheid, dat bij alle verschillende rechtshulpinstrumenten speelt, kunnen vervolgens conclusies worden verbonden. Dit grotere verband zou men evenwel eenvoudig uit het oog verliezen wanneer men zou beginnen bij een onderverdeling naar rechtshulpinstrument. Bij uitlevering ter fine van vervolging is voor wat betreft de berechting sprake van prospectief vertrouwen, terwijl bij overdracht van executie en bij uitlevering ter fine van executie sprake is van retrospectief vertrouwen. Bij overdracht van strafvervolging is weer sprake van prospectief vertrouwen en bij kleine rechtshulp, ten slotte, zal dat doorgaans eveneens het geval zijn, maar kan bijvoorbeeld bij betekening van een vonnis de berechting weer in het verleden liggen. Om een dergelijke fragmentarische analyse te voorkomen, worden de dimensies van het vertrouwensbeginsel in dit boek vooropgesteld. De typologie van het vertrouwensbeginsel die aldus wordt gepresenteerd, wordt zo veel mogelijk onderbouwd en geïllustreerd met voorbeelden. En indien nodig zal vanzelfsprekend wel uitdrukkelijk worden aangegeven hoe de verschillen tussen de diverse rechtshulpinstrumenten voor verschillen in de werking van het vertrouwensbeginsel zorgen.

Een nadeel van deze aanpak, dat ik echter op de koop toe neem, is dat het boek minder toegankelijk kan zijn bij vluchtige of gefragmenteerde lezing en minder goed dienst kan doen als handboek betreffende interstatelijke samenwerking. Een snel antwoord op technische, maar meer algemene vraagstukken in bijvoorbeeld een concreet geval van uitlevering of kleine rechtshulp, zal in dit boek minder snel worden gevonden. Over alle rechtshulpinstrumenten bestaan inmiddels echter uitgebreide monografieën en handboeken die wel die functie vervullen.1 De lezer die de opbouw van dit boek doorgrondt zal daarin evenwel ook in concrete, praktische gevallen antwoorden kunnen vinden indien men zich ziet gesteld voor vraagstukken die het wederzijds vertrouwen en de reikwijdte van de beoordeling van concrete vraagstukken betreffen.

Deel III van dit boek draait om de vraag of de veranderde context van de EU-samenwerking betekenis heeft voor de werking van het vertrouwensbeginsel en, zo ja, welke. Na een inleiding zal ik in dat deel het institutionele kader van de EU bespreken met oog op de betekenis die dat kader heeft voor het vertrouwensbeginsel en zijn diverse dimensies. Daarbij zal, als gezegd, duidelijk worden dat het beginsel van wederzijdse erkenning centraal staat bij de samenwerking in strafzaken in EU-verband, aan welk beginsel onderling vertrouwen en derhalve het vertrouwensbeginsel ten grondslag liggen.

Vervolgens zal ik de maatregelen bespreken die in EU-verband zijn getroffen om het onderling vertrouwen te bevorderen. Uit de programma’s die sinds 1999 op het terrein van justitie en binnenlandse zaken (JBZ) zijn geformuleerd en het daarop gebaseerde beleid vloeit een – wat ik noem – vertrouwensagenda voort. Deze vertrouwensagenda en de verdere uitwerking en implementatie ervan worden besproken en vervolgens geanalyseerd vanuit de dimensies van het vertrouwensbeginsel.

Naast de maatregelen ter bevordering van het onderling vertrouwen, bespreek ik in het derde deel van dit boek ook de concrete maatregelen tot onderlinge samenwerking in strafzaken, wederom met het oog op de rol die het vertrouwen en het vertrouwensbeginsel daarin, via het beginsel van wederzijdse erkenning, spelen.

Deze onderdelen van deel III van dit boek, het institutionele kader van de samenwerking in strafzaken in EU-verband, de maatregelen ter bevordering van het onderling vertrouwen in de EU en de concrete vormen van samenwerking die in het leven zijn en worden geroepen, zullen ten slotte bij elkaar worden gebracht en geanalyseerd vanuit de dimensies van het vertrouwensbeginsel. Dit leidt tot conclusies aangaande de werking van het vertrouwensbeginsel in EU-verband en de te verwachten effecten van het institutionele kader van de EU en de vertrouwensagenda op de dimensies van het vertrouwensbeginsel en op de strafrechtelijke samenwerking binnen de EU. Welke onderdelen van de vertrouwensagenda hebben nu werkelijk toegevoegde waarde gelet op de dimensies van het vertrouwensbeginsel? Welke aspecten van het institutionele kader zorgen voor een verandering binnen de dimensies van het vertrouwensbeginsel? Hoe werkt dit door naar concrete vormen van samenwerking binnen de EU? En welke lessen zijn hieruit te trekken voor wetgever, bestuur en rechter?

In deel IV, het laatste deel van dit boek, zal een conclusie volgen waarin kort wordt teruggeblikt op de bevindingen in met name het tweede en derde deel. De belangrijkste conclusies en antwoorden op de deelvragen zijn daarvoor, in de conclusies van deel II en III al gegeven, waardoor dit laatste deel vooral het karakter zal hebben van terugblik op en korte samenvatting van de eer­dere bevindingen.

Bij dit alles kiest dit boek het perspectief van de justitiabele die betrokken raakt bij een bepaalde vorm van rechtshulp. Dit zal doorgaans een verdachte of veroordeelde zijn, maar onder omstandigheden kan het ook om een derde gaan onder wie bijvoorbeeld een bepaald goed in beslag is genomen of om de getuige die bijvoorbeeld een vrijgeleide krijgt om naar een ander land te reizen teneinde te worden gehoord. Dit perspectief kan worden afgezet tegen het perspectief van het belang van de staat en haar diverse organen. Dat belang kan uiteraard ook op diverse manieren worden geraakt door het wederzijds vertrouwen. Het kan voor opsporingsinstanties zeer relevant zijn of de politie in een andere staat te boek staat als betrouwbaar of corrupt omdat in het laatste geval het risico bestaat dat gevoelige operationele informatie uitlekt en het onderzoek (of zelfs de daarbij betrokken ambtenaren) in gevaar wordt gebracht. Dat is evenwel niet het perspectief dat ik in dit boek kies. Het gaat hier om het vertrouwensbeginsel vanuit het perspectief van rechtsbescherming voor de justitiabele. Aan die keuze ligt een klassieke benadering van de doeleinden van het strafprocesrecht ten grondslag, te weten als sys­teem van bevoegdheidstoedeling en begrenzing van die bevoegdheden.2 Uit die benadering vloeit een keuze voor een rechtsbeschermend perspectief voort. Het meer op doeltreffendheid van de opsporingsinstanties gerichte perspectief van het belang van de staat en haar organen ten opzichte van een andere staat en haar organen, bijvoorbeeld waar het gaat om de bescherming van de vertrouwelijkheid, is in mijn optiek de minder interessante invalshoek. Bij de bestudering van het vertrouwensbeginsel zoals dat in dit boek centraal, is de belangrijkste invalshoek uiteindelijk wat dat vertrouwensbe­ginsel betekent voor de justitiabele.