2.7 2006: verkorting van uitkeringsduur naar 38 maanden

In 2006 werd de duur van de WW sinds de invoering in 1987 voor het eerst verkort met het oog op deregulering en versterking van de activerende werking van de WW.1 Er was voordien al diverse malen aandacht gevraagd door het uitvoeringsorgaan en de Inspectie voor werk en inkomen en haar voorganger voor de complexiteit en de uitvoerbaarheid van de WW. De complexe regels in de WW, vooral de pro-formaproblematiek,2 zouden zorgen voor uitvoeringstechnische problemen, onnodige belasting van het bedrijfsleven en burgers en ondergraving van het draagvlak voor de WW.3 Er werden daarom een aantal maatregelen genomen om de WW te dereguleren en werklozen te activeren.4

De maatregel die zag op het sturingsinstrument duur en de vorm van de uitkering werd als volgt gewijzigd. De in 1994 ingevoerde kortdurende uitkering van zes maanden met als hoogte 70 procent van het wettelijk minimumloon (tenzij eerder een lager dagloon werd ontvangen) werd vervangen door een loongerelateerde uitkering van drie maanden, waarbij de eerste twee maanden de uitkering 75 procent van het loon bedraagt en de derde maand 70 procent. De verkorting van de duur van de basisuitkering naar drie maanden was volgens het kabinet gerechtvaardigd omdat deze activerend zou werken voor de groepen die voor deze uitkering in aanmerking zouden komen en een bijkomend effect was dat de WW door het verdwijnen van de kortdurende uitkering (gerelateerd aan het wettelijk minimumloon) sterk zou worden gedereguleerd.5 De beperkte duur van de basisuitkeringsperiode, drie maanden, zou de werknemers vanaf aanvang prikkelen om actief en voortvarend op zoek te gaan naar werk. In ruil voor die verkorting, althans dat lees ik tussen de regels door, krijgt de groep wel een hogere, loongerelateerde uitkering en daarmee een relatief hoge mate van inkomenszekerheid in de eerste periode van werkloosheid.

Het kabinet signaleerde een risico van die verhoging van de uitkering. Voor de groep WW’ers met een basisuitkering, vooral bij personen met een lager arbeidsinkomen, kon door de verhoging er een lagere prikkel ontstaan om werkloosheid te voorkomen of snel te beëindigen. Het verschil tussen de uitkering en hetgeen met een baan kon worden verdiend werd namelijk verkleind. De verlaging van de uitkering met vijf procentpunt in het derde maand zou volgens het kabinet de gewenste financiële prikkel opleveren om actief op zoek te gaan naar werk.6

Door de vervanging van de kortdurende uitkering op minimumniveau door een loongerelateerde uitkering werd teruggegaan naar het uitkeringssysteem dat voor 1 maart 1995 van toepassing was. Deze ‘terugval’ naar het oude systeem zou leiden tot deregulering en vereenvoudiging van de uitvoering van de WW. De kortdurende uitkering op minimumniveau, ingevoerd in 1995, vergde een aantal bijzondere bepalingen in de WW en maakte de uitvoering complexer. Met deze wijziging zou er alleen nog één loongerelateerde uitkering zijn in de basis en in de verlenging.7

Naast de hiervoor besproken aanpassing van de basisuitkering werd de maximale duur met deze wijziging8 verkort van vijf jaar naar 38 maanden.9 De kans om werk te vinden zou niet vanzelf toenemen door de duurverkorting volgens het kabinet, maar wel door het activerende effect hiervan op het zoekgedrag van de werklozen. “Actief zoeken geeft weliswaar geen garantie op een baan, maar vormt hiertoe wel een belangrijke voorwaarde”, aldus het kabinet in de memorie van toelichting.10 In het nieuwe berekeningssysteem stond ieder jaar extra arbeidsverleden voor een maand extra uitkeringsduur met een maximum van 38 maanden. Het fictieve arbeidsverleden werd geleidelijk afgeschaft. Het kabinet wilde met deze directe koppeling tussen arbeidsverleden en uitkeringsduur de equivalentie tussen premiebetaling en uitkering vergroten. Als argument voor de verkorting naar 38 maanden werd door het kabinet aangevoerd dat de activerende werking van de WW versterkt moest worden. De functie van de WW werd beschreven als tijdelijke inkomensgarantie bij werkloosheid en als ‘smeermiddel’ op de arbeidsmarkt. Dit idee van smeermiddel op de arbeidsmarkt, mede ontwikkeld door een aantal voorafgaande SER-adviezen,11 blijkt in de aanloop naar 2006 en daarna een steeds belangrijkere rol te zijn gaan spelen in de wijzigingen in de WW.

De smeermiddelfunctie hield in dat de WW de circulatie op de arbeidsmarkt zou bevorderen en aan een goede arbeidsallocatie moest bijdragen. Als tweede argument voor de verkorting werd het gevaar van het uitlokken van moral hazard (gedrag dat bijdraagt aan het beroep op de verzekering) genoemd. Enerzijds ligt dit bij werkgevers die hun leeglooprisico kunnen afwentelen op de WW en anderzijds bij werknemers die bij een te lange uitkering geneigd kunnen zijn zich minder in te spannen om werk te vinden of te behouden. Er moest een goede balans komen tussen inkomensbescherming en economische doelmatigheid voor de functies van de WW.12 De verkorting van de duur en aanpassing van de basisuitkering waren maatregelen die zouden bijdragen aan die balans. De activerende lijn die werd getrokken in 2003 door de afschaffing van de vervolguitkering werd met deze verkorting van de maximale duur doorgezet.13 Van een lange potentiële uitkeringsduur ging, vooral bij ouderen, een negatieve re-integratie prikkel uit. Het kabinet onderbouwde dit argument met de uitkomsten uit een empirisch onderzoek van SEO uit 200314 over het effect van de potentiële uitkeringsduur op de feitelijke uitkeringsduur. Uit dat onderzoek bleek dat er een verhoogde uitstroom naar werk is op het moment dat de maximale uitkeringsduur wordt bereikt.15 De maximale uitkeringsduur van 38 maanden werd volgens het kabinet als voldoende gezien om tijdens de looptijd van de WW te kunnen re-integreren. Het merendeel van de werklozen zou relatief snel uitstromen naar arbeid volgens het kabinet, zodat deze groep geen nadeel zou ondervinden van de verkorting van de uitkeringsduur.16

Om de kans op werkhervatting bij oudere werknemers te vergroten, werd in deze wetswijziging een mogelijkheid van een financiële prikkel in de WW geïntroduceerd waardoor werkgevers een sterker belang kregen om te investeren in het vergroten van de inzetbaarheid van hun oudere werknemers, en om bij ontslagdreiging te voorzien in een outplacementtraject waarmee werkloosheid kon worden voorkomen.17 Het was een flankerende maatregel gericht op oudere werknemers. Ouderen hadden een grote(re) kans op langdurige werkloosheid, waardoor die groep door de verkorting van de duur van de WW het sterkst werd benadeeld. Het kabinet probeerde daarom via de loonkosten een financiële prikkel op te nemen om de werkgevers te stimuleren oudere werknemers in dienst te nemen, maar nam met die flankerende maatregelen niet geheel het probleem van de langdurige werkloosheid onder ouderen weg.18

Uit empirisch onderzoek van Von Bergh in 2019 is gebleken dat de verkorting in 2006 naar maximaal 38 maanden niet tot effecten heeft geleid voor de totale groep WW-ontvangers. De verkorting van het WW-recht had wel een effect op de ouderen, de 55-plussers met een lang arbeidsverleden, voor wie de maximale WW-duur het sterkst werd gereduceerd. De uitstroomkans naar betaald werk steeg bij hen met 0,7 procentpunt (van 4,7 procent per maand naar 5,4 procent). De uitstroom naar de bijstand of de situatie waarbij men geen recht had op een uitkering steeg met 0,4 procentpunt.19 Een mogelijke verklaring van Von Bergh voor de beperkte effecten van de duurverkorting is dat er vooral is gekort op de lange WW-rechten, terwijl circa 80 procent van de uitkeringsgerechtigden de WW al binnen een jaar verlaat.20

Ook uit onderzoek van De Groot en Van der Klaauw in 2014 naar het effect van de duurverkorting in 2006 bleek een zeer beperkte toename van 0,5 procentpunt in de kans om binnen 6 maanden betaald werk te vinden.21

Alhoewel het kabinet de duurverkorting om activerende reden heeft ingevoerd, blijkt uit onderzoek dat het activerend effect dus maar zeer beperkt is.