6.3.3 Vaststellen van de begroting voor 1 januari

In de begrotingspraktijk komt het geregeld voor dat de Eerste Kamer de ontwerpbegrotingswetten niet voor 1 januari heeft vastgesteld.1 Volgens Verordening (EU) 473/2013 dient de begroting echter voor het einde van het jaar te worden vastgesteld, tenzij er sprake is van ‘objectieve redenen buiten de macht van de overheid’.2 Dit zorgt voor druk op het begrotingsproces. De begrotingsprocedures dienen immers aangepast te worden om ervoor te zorgen dat de begroting voor 1 januari is vastgesteld. Dit dient echter te gebeuren zonder dat het ten koste gaat aan de betekenisvolle betrokkenheid van het parlement bij de begrotingsbehandeling in het najaar.

De commissie voor de Rijksuitgaven in de Tweede Kamer is van mening dat de Europese regelgeving zorgt voor ‘aanvaardbare toegenomen tijdsdruk bij de Staten-Generaal om de begroting aan te nemen.’3 De Eerste Kamer heeft daarentegen meerdere keren haar zorgen geuit over de begrotingsbehandeling en het feit dat de rol van de Eerste Kamer in het begrotingsproces en daarmee de autorisatiefunctie van het budgetrecht, mogelijk in het nauw komt.4

Er zijn een aantal mogelijkheden denkbaar voor het versnellen van de begrotingsbehandeling.5 Zoals het vervroegen van Prinsjesdag6 of het treffen van een embargoregeling met het kabinet.7 Hoewel artikel 65 Grondwet het vervroegen van Prinsjesdag mogelijk maakt,8 vergt het echter wel een wetswijziging. Bovendien is de derde dinsdag van september per amendement opgenomen in het wetsvoorstel Comptabiliteitswet 2016 als datum voor het indienen van de begrotingswetsvoorstellen en de Miljoenennota.9

Daarnaast is het ook een optie om de vergaderdagen voor de behandeling van de begroting in de Tweede Kamer uit te breiden10 of het aantal vergaderweken voor de behandeling in te korten.11 Als de Kamer het aantal vergaderdagen uitbreidt kan dit eventueel ten koste gaan van andere inhoudelijke dossiers. Het inkorten van het aantal vergaderweken kan, als de vergadertijd teveel wordt ingekort, leiden tot teveel tijdsdruk bij de behandeling van de begroting waardoor de informatiepositie van de Tweede Kamer in het gedrang komt.12

Het zou ook een mogelijkheid zijn om in de Tweede Kamer één voor één te stemmen over de begrotingshoofdstukken waardoor de Eerste Kamer eerder over de ontwerpbegrotingen kan beschikken.13 Ook dit doet volgens de commissie voor de Rijksuitgaven afbreuk aan de allocatiefunctie van de Tweede Kamer omdat dit een integrale beoordeling van amendementen moeilijker maakt en het schuiven van middelen tussen de verschillende hoofdstukken een stuk moeilijker maakt.14

Verder heeft het BOR de mogelijkheid geopperd om het parlement in het voorjaar te laten debatteren met het kabinet over de hoofdlijnen van de uitgavenkant van de begroting, waardoor er in het najaar minder uitgebreid over het algemene begrotingsbeleid hoeft te worden gedebatteerd. Daarvoor zou het Stabiliteitsprogramma kunnen worden uitgebreid met de besluitvorming uit het hoofbesluitvormingsmoment in het voorjaar dat nu plaatsvindt nadat het programma is opgesteld.15 Als een dergelijk debat in het voorjaar wordt gehouden zouden het nationale begrotingsproces en het Europees Semester meer synchroon lopen omdat de Commissie in haar beoordeling van het Stabiliteitsprogramma en het opstellen van de landenspecifieke aanbevelingen het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar kan meenemen.16 Voor de Tweede Kamer betekent dit dat zij al in het voorjaar in debat kan treden met de regering over het hoofdbesluitvormingsmoment. Dit zou de allocatiefunctie van het budgetrecht van de Tweede Kamer kunnen versterken.

In de praktijk heeft de Tweede Kamer de behandeling van de begroting versneld doordat de Kamer het aantal vergaderweken heeft ingekort en twee weken eerder dan gebruikelijk stemt over de ontwerpbegrotingen, namelijk in de eerste week van december.17 Dit heeft ervoor gezorgd dat de Eerste Kamer de begrotingen in de regel voor 1 januari goedkeurt.18 Hiermee lijkt voor zover mogelijk tegemoet te worden gekomen aan de allocatiefunctie van het budgetrecht van de Tweede Kamer en de autorisatiefunctie van het budgetrecht van de Eerste Kamer. Dit betekent echter wel dat er strak gehouden dient te worden aan het behandelschema voor de ontwerpbegrotingen. Wanneer de Eerste Kamer echter een beleidsdebat wil houden over de begroting met de minister voordat ze de begroting goedkeurt om ‘politieke druk op de ketel’ te houden, zal het gelet op de tijdsdruk niet altijd mogelijk zijn om de betreffende departementale begroting voor 1 januari goed te keuren. De Eerste Kamer zal, als dat niet lukt, een beroep moeten doen op de uitgestelde begrotingsprocedures.19