1.1 Introductie en relevantie van het onderwerp

Verkiezingen zijn ‘het feest van de democratie’. Eens per vier jaar, aangenomen dat de na de verkiezingen gevormde kabinetten de rit uitzitten, spreekt de kiezer zijn voorkeur uit voor een bepaalde kandidaat. Hoewel men kan bepleiten dat deze volksinvloed daarnaast nog via andere wegen uitgeoefend moet kunnen worden – men denke aan vormen van directe democratie zoals referenda – kan men niet ontkennen dat verkiezingen de kern van de vertegenwoordigende democratie vormen. Met het bepalen van de samenstelling van de volksvertegenwoordiging krijgt de in een democratie vereiste volksinvloed op overheidsbesluitvorming gestalte. Daarvoor is vereist dat de regulering van verkiezingen aan bepaalde uitgangspunten voldoet, die bewerkstelligen dat verkiezingen vrij en eerlijk verlopen. Een vrij en eerlijk verkiezingsverloop verschaft het overheidsgezag legitimiteit. Die legitimiteit is niet slechts gelegen in de feitelijke aanvaarding van het overheidsgezag, maar ook (en vooral) in de vrijwillige instemming daarmee.1

De uitgangspunten voor een vrij en eerlijk verkiezingsverloop zijn van allerlei aard. Zij worden voor een belangrijk deel bepaald door de inhoud van het grondrechtelijke kiesrecht. Dit recht heeft een veelzijdig karakter. Deels betreft het een klassiek grondrecht: de overheid moet zich bijvoorbeeld onthouden van inmenging met de vrije keuze van de kiezer. Het kiesrecht heeft ook een sociale component, nu de overheid verkiezingen immers moet organiseren en het eerlijke verloop ervan moet garanderen. Het betreft daarnaast een individueel recht, dat echter ook een institutionele component kent. Het kiesrecht heeft immers een instrumentele functie: men kiest de leden van de volksvertegenwoordigende organen.2 Tot slot zij gewezen op het feit dat het kiesrecht, zoals ook andere politieke participatierechten, zich positioneert op het snijvlak van democratie en rechtsstaat. Vanuit democratisch oogpunt legitimeert de uitoefening van het kiesrecht het overheidsgezag, terwijl het recht tegelijkertijd, bezien vanuit rechtsstatelijk oogpunt, de machtsuitoefening door de overheid begrenst.3

Deze verschillende facetten van het grondrechtelijke kiesrecht komen tot uitdrukking in verschillende grondrechtelijke kiesrechtbepalingen, waarvan artikel 4 Gw en artikel 3 Protocol 1 EVRM de belangrijkste zijn. Artikel 4 Gw betreft een relatief ‘jong’ grondrecht, dat pas in 1983 in de Grondwet werd opgenomen. Dat was geen spannende aangelegenheid, nu daarmee haast als vanzelfsprekend werd aangesloten bij verschillende internationaalrechtelijke documenten waarin het kiesrecht reeds als grondrecht werd erkend. Daarbij is ook van belang dat Nederland een lange democratische traditie kent, waardoor de noodzaak van een fundamenteel debat over de betekenis en reikwijdte van het kiesrecht (ook) in 1983 afwezig was. In ieder geval is duidelijk dat artikel 4 Gw, blijkens de tekst van en summiere toelichting op de bepaling, slechts betrekking heeft op de kiesgerechtigdheid van de burgers. Het daadwerkelijke verkiezingsverloop wordt door de bepaling niet genormeerd.

Daarmee is de relevantie van het artikel voor het verkiezingsverloop aanmerkelijk beperkter dan die van artikel 3 Protocol 1 EVRM, de belangrijkste internationaalrechtelijke kiesrechtbepaling. In dit artikel verbinden de verdragsluitende partijen zich ‘om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen’. Deze bepaling normeert, blijkens de rechtspraak van het EHRM en het werk van de Venice Commission op dit gebied, niet slechts de kiesgerechtigdheid maar ook de verkiezingsprocedure.4 Uit de bepaling kunnen normen worden afgeleid voor de kandidaatstelling, de campagne en de uiteindelijke stemmingen.

Artikel 3 Protocol 1 EVRM biedt de verdragspartijen een behoorlijke ruimte bij de inrichting van het verkiezingsproces. Het artikel schetst een bandbreedte, waarbinnen de verdragspartijen vrij zijn om de verkiezingsprocedure te regelen. Deze ruimte wordt gerechtvaardigd door de gedeeltelijke afwezigheid van Europese consensus op kiesrechtelijk gebied en (politiek-)historische verschillen tussen de verdragspartijen. Dit betekent dat de visie van een land op een vrij en eerlijk verkiezingsverloop door nog andere factoren dan artikel 3 Protocol 1 EVRM wordt bepaald. Deze visie wordt bijvoorbeeld bepaald door de invulling van het democratieprincipe, waarvan verkiezingen zoals gezegd de kern vormen. De inhoud van dit democratieprincipe is bepalend voor de rol van verkiezingen en de standaarden waaraan zij hebben te voldoen. Het gaat daarbij onder meer om de vraag in hoeverre ruimte bestaat voor maatregelen om de democratie te beschermen tegen haar eigen afschaffing of uitholling.5 Daarnaast wordt de definitie van het begrip ‘vrije en eerlijke verkiezingen’ bepaald door het kiesstelsel, dat immers voorschrijft hoe de door de kiezers uitgebrachte stemmen over de kandidaten worden verdeeld en hoe de stemmen worden ‘vertaald’ in Kamerzetels. Tot slot is de rol van politieke partijen van invloed. Zij zijn het middel bij uitstek voor toetreding tot de volksvertegenwoordiging. De visie van de wetgever op het fenomeen van de politieke partij bepaalt in hoeverre partijen in het kader van de verkiezingen (en ook daarbuiten) aan regulering moeten worden onderworpen.

Het dichtst in de buurt van een op Nederland toegespitst overzicht van de uitgangspunten voor vrije en eerlijke verkiezingen komt het eindrapport van de Adviescommissie inrichting verkiezingsproces, beter bekend als de Commissie-Korthals Altes, die in 2007 van de regering de taak kreeg om het verkiezingsproces in beeld te brengen en voorstellen te doen tot verandering of verbetering.6 De commissie formuleerde waarborgen waaraan het verkiezingsproces moet voldoen, maar nam slechts de aan het internationale recht ontleende waarborgen voor het verkiezingsproces als uitgangspunt en liet de hierboven genoemde invloed van het democratieprincipe, het kiesstelsel en de positie van politieke partijen buiten beschouwing.7 De internationaalrechtelijke waarborgen werden bovendien in slechts enkele zinnen weergegeven en niet nader uitgewerkt.8 Aan een meer gedetailleerde uiteenzetting van het constitutionele en kiesrechtelijke kader voor vrije en eerlijke verkiezingen heeft het tot nu toe steeds ontbroken. Met dit proefschrift wil ik in die leemte voorzien.

Een dergelijk overzicht is van belang om te kunnen beoordelen of bestaande en voorgestelde regulering op het gebied van het verkiezingsproces deze uitgangspunten wel voldoende in acht neemt, zodat verkiezingen hun centrale democratische functie naar behoren kunnen vervullen. Naast het formuleren van concrete uitgangspunten voor het Nederlandse verkiezingsverloop, onderzoek ik op welke wijze deze uitgangspunten een rol spelen in de Nederlandse verkiezingsregulering en op welke punten in deze regulering zij onder druk staan.