5.2 De bevoegdheid van de bestuursrechter en de verschuldigdheid van griffierecht

Als hoofdregel geldt dat in eerste aanleg de rechtbank in absolute zin bevoegd is (art. 8:1 Awb) om kennis te nemen van een beroep tegen een besluit. Daarop zijn een aantal uitzonderingen die ik hier laat rusten.1 De relatieve hoofdregel hierbij is dat de rechtbank binnen het rechtsgebied waarvan een decentraal bestuursorgaan2 zijn zetel heeft bevoegd is ter zake van een beroep tegen een besluit van dat decentrale bestuursorgaan en dat ingeval van beroep tegen een besluit van een ander bestuursorgaan de rechtbank bevoegd is binnen het rechtsgebied waarvan de indiener zijn woonplaats heeft (art. 8:7 Awb). Ik noem hier twee uitzonderingen op de hoofdregel. De rechtbank Rotterdam is als enige rechtbank in absolute en relatieve zin bevoegd ter zake van beroepen tegen besluiten die betrekking hebben op onder meer financieel toezicht, mededinging, telecommunicatie en warenwetgeving, tezamen ook wel aangeduid als economisch bestuursrecht. Met betrekking tot belastingrecht zijn de rechtbanken per 1 januari 2005 in eerste aanleg bevoegd. Voor heffingen afkomstig van de centrale overheid zijn slechts vijf rechtbanken bevoegd. Met betrekking tot heffingen door lagere overheden is echter iedere rechtbank bevoegd conform de hoofdregel van art. 8:7 lid 1 Awb. De directe aanleiding om één of meer rechtbanken in eerste aanleg competent te maken was zowel in deze zogenoemde bijzondere competentiezaken als in het belastingrecht dat de bestuurlijke boete rechtspraak in twee (feiten)instanties vergt (art. 14 lid 5 IVBPR). De reden voor concentratie van rechtsmacht inzake het financiële en economische bestuursrecht in eerste aanleg bij één rechtbank was het waarborgen van kennis en het tegengaan van versnippering.3 Aan de meer beperkte concentratie in het belastingrecht lagen soortgelijke redenen ten grondslag: het waarborgen en bevorderen van fiscale expertise.4 Anders dan in het civiele recht en het strafrecht kent het bestuursrechtelijk hoger beroep een verschillende ingang afhankelijk van het deelgebied. Daarbij geldt dat de bestuurlijke appelrechters ook op een aantal deelgebieden in eerste en enige aanleg bevoegd zijn.5 De appelrechters zijn de vijf gerechtshoven (belastingrecht);6 de Centrale Raad van Beroep (ambtenaren-, sociale zekerheids- en studiefinancieringsrecht); het College van Beroep voor het bedrijfsleven (economisch bestuursrecht) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (vreemdelingenrecht, ruimtelijk bestuursrecht en alle overige gevallen). Ook anders dan in het straf- en het civiele recht geldt in het bestuursprocesrecht de hoofdregel dat geen cassatie bij de Hoge Raad openstaat. Uitzondering vormt het belastingrecht7 en de uitleg van enkele begrippen, zoals gezamenlijke huishouding in de socialezekerheidswetten8 en oneerlijke handelspraktijk in de Wet handhaving consumentenbescherming.9 Elk gerecht heeft een griffie (zie art. 10 Wet RO). Naast rechterlijke ambtenaren zijn bij gerechten gerechtsambtenaren werkzaam en kunnen daar voorts gerechtsauditeurs en rechterlijke ambtenaren in opleiding werkzaam zijn. De Afdelingen advisering en rechtspraak van de Raad van State worden bijgestaan door de secretaris en ambtenaren van Staat in de nodige rangen (art. 11 Wet op de Raad van State).

Waar voor de bezwaarprocedure geldt dat voor de behandeling van het bezwaar geen recht is verschuldigd (art. 7:15 lid 1 Awb) geldt voor het instellen van beroep dat wel griffierecht verschuldigd is (art. 8:41 Awb). De hoogte van het griffierecht verschilt. Er geldt (voor het jaar 2011) ingevolge art. 8:41 lid 3 Awb een (laag) tarief van € 41 indien door een natuurlijke persoon beroep is ingesteld tegen een besluit inzake kortweg een sociale zekerheidsuitkering, een (normaal) tarief van € 152 indien door een natuurlijke persoon beroep is ingesteld tegen een beroep dat zich richt tegen een ander besluit, tenzij bij wet anders is bepaald, en een (hoog) tarief van € 302 indien anders dan door een natuurlijke persoon beroep is ingesteld. Het tijdig voldoen van griffierecht is een noodzakelijke voorwaarde om toegang tot de rechter te krijgen. In hoger beroep en cassatie gelden afwijkende, hogere tarieven.

In art. 8:41 lid 2 Awb is bepaald dat de griffier de indiener van het beroepschrift op de verschuldigdheid van het griffierecht wijst en hem meedeelt dat het verschuldigde bedrag binnen vier weken na de dag van verzending van zijn mededeling dient te zijn bijgeschreven op de rekening van de rechtbank dan wel ter griffie dient te zijn gestort. Indien het bedrag niet binnen deze termijn is bijgeschreven of gestort, wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard, tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Heel wat beroepen eindigen in een niet-ontvankelijkverklaring via de zogenoemde vereenvoudigde afdoening (art. 8:54 Awb) omdat niet tijdig griffierecht is voldaan. In dit verband is van belang dat art. 6:6 Awb toepassing mist.10 Er is dus formeel geen hersteltermijn. De praktijk is echter anders. Omdat het verzoek om voldoening van griffierecht uit kostenoogpunt per gewone post wordt verzonden is na ommekomst van de gestelde termijn niet zeker of er wel sprake is van een (verwijtbaar) verzuim. Er wordt dan een nieuwe brief aangetekend verzonden met een nieuwe — ditmaal wel fatale — vier wekentermijn.11 Deze ontvankelijkheidstoetsing of tijdig griffierecht is voldaan gaat vooraf aan de vraag naar de bevoegdheid van de rechter en aan andere ontvankelijkheidskwesties. De jurisprudentie is net als die inzake art. 6:7 Awb streng. Ook hier speelt immers de gelijke toegang tot de rechter. De indiener van het beroep moet aantonen dat hij het griffierecht tijdig heeft gestort.12 Als dag van girale betaling geldt daarbij de datum waarop het bedrag op de rekening van het gerecht wordt bij geschreven.13 Indien sprake is van een door de rechtshulpverlener bij de bestuursrechter aangehouden rekening-courant kan in het beroepschrift worden vermeld dat het griffierecht ten laste van die rekening-courant kan worden gebracht.14 De jurisprudentie inzake de verschoonbaarheid van het niet tijdig voldoen is wat casuïstisch. Gelet op art. 8:37 lid 2 Awb zal de brief inzake de verschuldigdheid van het griffierecht en de termijn waarbinnen moet worden betaald niet-aangetekend worden verzonden, hetgeen tot bewijsproblemen kan leiden. Het niet opgeven van een adreswijziging zal voor eigen risico komen.15 Het ten onrechte niet verzenden van de griffiersbrief naar het adres van de gemachtigde, maar naar de indiener zelf, levert daarentegen wel een gegrond verzet op met betrekking tot het nietig tijdig voldoen van griffierecht.16 Het niet tijdig verwerken van de betalingsopdracht door de bank komt gewoonlijk voor eigen risico.17 Er zijn echter enige nuances hierop.18 Het storten op een verkeerd rekeningnummer komt voor eigen risico,19 tenzij blijkt dat dit aan een fout van de bank is te wijten en de indiener zo spoedig mogelijk alsnog het griffierecht voldoet.20 Het wel tijdig betalen, maar niet vermelden om welke zaak het gaat, komt ook voor eigen risico.21 In een enkel geval van betalingsonmacht was de CRvB van oordeel dat een langere betalingstermijn diende te worden vergund.22

De nationale rechter acht het heffen van griffierecht en de hoogte ervan niet in strijd met art. 6 lid 1 EVRM23 Ook het verbinden van een fatale termijn aan de betaling ervan wordt in overeenstemming met verdragsrecht geacht.24 De regering is echter van plan om kostendekkende griffierechten in te voeren. Een conceptwetsvoorstel voorziet in de heffing van een griffierecht van € 500 in eerste aanleg bij zowel de indiener als bij het verwerend bestuursorgaan. Voor on- en minvermogenden gelden lagere tarieven (€ 125, € 250 danwel € 375, afhankelijk van de hoogte van het (gezins)inkomen). In hoger beroep geldt dan een tarief van tweeënhalf maal het in eerste aanleg verschuldigde griffierecht, ook voor de verwerende partij. Rechtspraak wordt zo voor de burger een dure zaak. Bovendien heeft die burger niet altijd een keus. Wil hij zich bijvoorbeeld kunnen verweren in een door het bestuursorgaan ingesteld hoger beroep tegen een door de rechtbank vernietigde boete, dan zal hij het hoger griffierecht in hoger beroep moeten ophoesten. Het is de vraag of deze voorstellen rechtdoen aan het in art. 6 EVRM en art. 47 Handvest van de Grondrechten van de EU neergelegde vereiste van toegang tot een rechter.25