5.3.2.2 De grondslag voor het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie

In het verlengde van de hiervoor omschreven historische totstandkoming van het openbaar ministerie en zijn vervolgingsmonopolie, verdient ook het wettelijke kader dat voorziet in de exclusieve vervolgingsbevoegdheid van het openbaar ministerie aandacht. Oorspronkelijk volgde die bevoegdheid uit het reeds aangehaalde art. 4 van de Wet op de rechterlijke organisatie van 1927. In dat artikel werd het openbaar ministerie “bijzonderlijk belast met de handhaving der wetten, met de vervolging van alle misdrijven en het doen uitvoeren van alle strafvonnissen”. Volgens Duisterwinkel ziet de handhaving der wetten specifiek op de taak bij de verschillende gerechten, bestaande uit het informeren van de rechter en – waar nodig – het instellen van rechtsmiddelen ter bevordering van een juiste wetstoepassing. 1Onder dit handhavingsbegrip werd de vervolgingstaak niet begrepen, omdat deze afzonderlijk in de hierboven weergeven wetsbepaling is genoemd.2

De formulering van de taakstelling van het openbaar ministerie leidde tot de nodige discussie in de rechtsliteratuur. Zo stelde ’t Hart in 1976 dat Duisterwinkel de taak vanuit historisch perspectief juist had geduid, maar dat deze uitleg niet langer houdbaar was, mede doordat in 1963 de in art. 99 Wet RO neergelegde cassatiegrond “verkeerde toepassing of schending der wet” reeds was vervangen door “schending van het recht”. De taak van het openbaar ministerie zou volgens ’t Hart niet beperkt moeten blijven tot handhaving van wetten, maar moest zien op handhaving van het recht.3 Het handelen van het openbaar ministerie zou daarmee eveneens niet alleen genormeerd worden door wetten, maar begrensd zijn door het recht.4

In de jaren ‘90 sluit de Commissie Openbaar Ministerie (Commissie-Donner ) zich aan bij de idee van een ruimere taakstelling voor het openbaar ministerie. 5Het Rapport van de Commissie-Donner vormt de basis voor een nieuwe organisatie van het openbaar ministerie.6 Dit rapport leidt tot een uitgebreide herziening van de Wet op de rechterlijke organisatie in 1999 en sindsdien staat – waar het de taakstelling van het openbaar ministerie betreft – art. 124 Wet RO centraal. 7In dit wetsartikel is die taak meer algemeen en alomvattend geduid door te verwoorden dat het “openbaar ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij de wet vastgestelde taken”. Dit wetsartikel kent geen specifieke bevoegdheden toe, maar heeft een programmatisch karakter.8 De kerntaak om de rechtsorde strafrechtelijk te handhaven krijgt onder meer via het Wetboek van Strafvordering een concretere invulling. Zo zijn in art. 141 en 148 Sv en art. 9, 167 en 242 Sv respectievelijk de opsporing en vervolging van strafbare feiten aan (de officier van justitie als lid van) het openbaar ministerie opgedragen. Daarnaast is in art. 12 van de Politiewet 2012 bepaald dat indien de politie optreedt ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde dit geschiedt onder het gezag van de officier van justitie.

Het is belangrijk om vast te stellen dat sinds de herziening van de Wet op de rechterlijke organisatie de handhavingstaak van het openbaar ministerie niet meer slechts ziet op de wet, maar op de rechtsorde. Daarmee bestrijkt de algemene handhavingstaak van het openbaar ministerie een veel breder scala aan verantwoordelijkheden dan oorspronkelijk het geval was. Geelhoed signaleert terecht dat sprake is van een verschuiving in de gerichtheid van de handhaving. Niet de taak van het openbaar ministerie in de rechtspraak staat centraal, het gaat in breder verband om de bevordering van de naleving van het materiële recht in de maatschappij.9