Samenvatting

Het Nederlandse asielbeleid wordt in de praktijk uitgevoerd door de hoor- en beslismedewerkers van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Zij beslissen namens de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid of een aanvraag voor een verblijfsvergunning op asielgronden wordt ingewilligd of afgewezen. Om deze beslissing te kunnen nemen hebben zij informatie nodig op basis waarvan ze de relevante feiten kunnen vaststellen en vervolgens kunnen kwalificeren in het licht van de relevante wettelijke norm. Dit gaat gepaard met veel onzekerheid, met name over de feiten. Ten eerste omdat in asielprocedures een vraag over de toekomst centraal staat, namelijk wat er zou gebeuren indien een asielzoeker wordt teruggestuurd naar zijn land van herkomst. Ten tweede is veel van de informatie op basis waarvan dit risico moet worden ingeschat niet op objectieve wijze te verifiëren. Hierdoor bestaat het proces van feitenvaststelling voor een belangrijk deel uit de beoordeling van de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker. Ondanks de onzekerheid over de feiten moet iedere asielprocedure eindigen in een besluit en dus moeten IND-medewerkers een manier vinden om met de onzekerheid om te gaan. De centrale vraag van dit onderzoek is hoe zij dat doen. Om die vraag te beantwoorden is onderzocht welke onzekerheden IND-medewerkers ervaren, wat de regels zijn om met onzekerheid over de feiten om te gaan, welke ruimte IND-medewerkers hierbij ervaren en welke factoren beïnvloeden hoe zij met onzekerheid omgaan.

Deze vragen kunnen niet worden beantwoord op basis van een zuiver juridisch onderzoek. Bestudering van de beschikkingen van de IND en rechterlijke uitspraken daarover legt slechts bloot wat medewerkers van de IND aan het papier toevertrouwen. Welke handelingen en afwegingen daaraan vooraf gaan, blijft in dat geval een ‘black box’. Om deze ‘black box’ te openen is gekozen voor een kwalitatief onderzoek. De kern van het boek wordt gevormd door een beschrijving van de wijze waarop hoor- en beslismedewerkers in verschillende fasen van de asielprocedure zeggen te handelen om de feiten vast te stellen, welke keuzes zij maken en welke rechtvaardigingen zij daarvoor geven (hoofdstuk 5). Vervolgens is nader ingegaan op de vaststelling van vier verschillende type feiten (hoofdstuk 6). De onderzoeksresultaten zijn gebaseerd op semigestructureerde diepte-interviews met hoor- en beslismedewerkers die zijn afgenomen in de IND-kantoren te Schiphol, Zevenaar en Ter Apel. Om de onderzoeksresultaten in perspectief te kunnen plaatsen is eerst in hoofdstuk twee het theoretisch kader beschreven en bevatten de hoofdstukken drie en vier achtereenvolgens de procedurele, organisatorische en juridische context waarbinnen het proces van feitenvaststelling plaatsvindt.

In het klassieke ideaaltypische model van Weber wordt de uitvoering van beleid voorgesteld als een neutrale activiteit waarop de individuele bureaucraat geen eigen invloed uitoefent. Een grote hoeveelheid empirisch onderzoek laat echter zien dat bureaucraten in de praktijk niet functioneren als raderen in een machine, maar beter zijn te begrijpen als individuen die binnen de ruimte die zij ervaren, onder de condities die hen zijn gegeven proberen hun professionele en persoonlijke moraal tot uitdrukking te brengen. Bureaucraten kunnen daarbij verschillende vormen van onzekerheid ervaren, namelijk onzekerheid over hoe te handelen (actieonzekerheid), over hoe wet- en regelgeving te interpreteren (interpretatieonzekerheid) en over het gewicht dat aan de beschikbare informatie of het ontbreken van informatie moet worden toegekend (informatieonzekerheid). De ruimte die IND-medewerkers ervaren om met deze vormen van onzekerheid om te gaan, wordt allereerst ingeperkt door regels. Bestudering van de regels alleen is echter niet genoeg om te achterhalen welke ruimte bureaucraten in de praktijk ervaren en gebruiken. Deze ruimte wordt verder ingevuld door de wijze waarop zij worden aangestuurd en gecontroleerd, door de instructies die zij ontvangen, door de organisatie en structuur waarin ze werken en door informele normen op de werkvloer. De ruimte waarover bureaucraten in de praktijk beschikken komt dus niet altijd overeen met de ruimte die de wetgever aan het bestuursorgaan heeft toegekend, maar ook niet met de ruimte die door het bestuursorgaan aan zijn medewerkers is toegekend. Discretionaire ruimte kan immers ook ontstaat door twijfel over de betekenis van regels en door de mate waarin bureaucraten in de praktijk in staat zijn om af te wijken van de regels. Bureaucraten ontkomen er in de praktijk niet aan om beslissingen onafhankelijk en relatief autonoom te nemen. Dat betekent dat hun handelingen en beslissingen kunnen worden beïnvloed door persoonlijke opvattingen, ervaringen en overtuigingen en door factoren uit hun omgeving. In het onderzoek worden drie motivaties onderscheiden die bureaucraten kunnen hebben voor hun discretionaire handelen. Allereerst zoeken zij naar manieren om te kunnen omgaan met de omstandigheden van hun werk (coping). Ten tweede moeten zij algemene regels interpreteren en toepassen op concrete gevallen (tailoring). Ten slotte proberen bureaucraten om hun persoonlijke en professionele waarden zoveel mogelijk met elkaar in overeenstemming te brengen (ethical).

In hoofdstuk drie is de asielprocedure beschreven. Daaruit blijkt dat de asielprocedure wordt gekenmerkt door een volgtijdige structurering van de feitenverzamelingen en feitenkwalificatie. Dat wil zeggen dat welke informatie in welke fase wordt verzameld en gekwalificeerd, strikt is voorgeschreven door de structuur van de asielprocedure. Vervolgens zijn de organisatorische doelstellingen en inrichting van de IND beschreven. Hieruit blijkt dat de IND haar medewerkers heeft willen ontwikkelen tot klantvriendelijke professionals, die zelf op een verantwoorde wijze gebruik maken van de discretionaire ruimte waarover zij beschikken. Dit wijst op een ontwikkeling van de IND als ‘beschikkingsfabriek’, tot een ‘beschikkingsatelier’. Op basis hiervan zou men verwachten dat er voor IND-medewerkers meer ruimte is gekomen om aandacht te besteden aan de omstandigheden van het individuele geval en materiële rechtvaardigheid dan in een ‘beschikkingsfabriek’, waarin de centrale doelstelling is dat beschikkingen op efficiënte wijze op gelijksoortige wijze worden afgedaan.

In hoofdstuk vier zijn de algemene bestuursrechtelijke eisen beschreven waaraan beslismedewerkers van de IND, als vertegenwoordigers van het bestuursorgaan, zijn gebonden bij het voorbereiden van beschikkingen over asielaanvragen en over welke ruimte zij beschikken in juridische zin. De belangrijkste vereisten die in het bestuursrecht aan de besluitvorming zijn gesteld, is dat deze zorgvuldig en onbevooroordeeld moet worden voorbereid. Dit betekent onder andere dat beslissingen van de IND moeten worden gebaseerd op de relevante en de juiste feiten en dat er passende methoden moeten worden gebruikt voor de vaststelling daarvan. Bij de feitenvaststelling heeft het bestuursorgaan in beginsel geen beslisruimte. Dit betekent dat de rechter de feitenvaststelling vol mag toetsen. Bij de feitenkwalificatie ligt dit anders. Hier heeft het bestuur vaak wel beoordelingsvrijheid en past het de bestuursrechter om een meer terughoudende toets te hanteren. Ook ten aanzien van het onderzoek naar de geloofwaardigheid van niet met bewijs gestaafde verklaringen beschikt het bestuursorgaan over enige beslisruimte.

In het tweede deel van hoofdstuk 4 is beschreven welke elementen van het asielrecht door de medewerkers van de IND beoordeeld moeten worden om vast te stellen of een asielzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming in Nederland. Het is primair de verantwoordelijkheid van de asielzoeker om zijn aanvraag te onderbouwen met bewijs, maar er is in de toepasselijke normen rekening mee gehouden dat dit in de praktijk vaak niet mogelijk is. De bewijsstandaard die in het asielrecht wordt gehanteerd, is om die reden die van aannemelijkheid. Gedurende het proces van feitenvaststelling moeten de IND-medewerkers samenwerken met de asielzoeker om alle relevante feiten op tafel te krijgen. Dit betekent in ieder geval dat zij de asielzoeker moeten voorlichten en gedurende het besluitvormingsproces moeten begeleiden en faciliteren zijn relaas goed over te brengen en alle beschikbare informatie te overleggen.

Hoofdstuk 7 bevat de belangrijkste bevindingen van het onderzoek en de conclusies. Uit het onderzoek blijkt dat alle drie de vormen van onzekerheid die in het theoretisch kader zijn beschreven ook worden ervaren door IND-medewerkers. In de praktijk ervaren zij vooral informatieonzekerheid. Ten aanzien van sommige type feiten, zoals een gestelde bekering of seksuele gerichtheid van de asielzoeker, is die informatieonzekerheid zelfs zo groot dat sommigen zich afvragen of de aanwezigheid daarvan wel met voldoende zekerheid kan worden vastgesteld.

De wet- en regelgeving vormt voor IND-medewerkers zowel een bron van zekerheid als van onzekerheid. De meeste IND-medewerkers zeggen dat hun werk door de jaren heen steeds moeilijker is geworden, juist door een toename van de hoeveelheid regels waarmee zij rekening moeten houden. Hierdoor ontstaan volgens hun steeds meer categorieën van groepen die in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning, waardoor IND-medewerkers aan meer gedetailleerde criteria moeten toetsen. Op het moment dat een nieuwe regel van kracht wordt, is het voor medewerkers van de IND nog onduidelijk hoe zij die in de praktijk moeten toepassen. Wel moeten zij hun vertrouwde routines opgeven en nieuwe routines ontwikkelen, zonder te weten of nieuw gevormde routines de toets van anderen binnen de organisatie en later de rechter zullen doorstaan. Beleidswijzigingen kunnen daarnaast de impliciete boodschap geven dat zij voorheen een slechte werkwijze hanteerden. Dit kan medewerkers krenken in hun gevoel van professionaliteit of zelfs weerstand oproepen. Dit zorgt vooral tot frustratie als de regel tot gevolg heeft dat het moeilijker wordt aanvragen af te wijzen, terwijl er onder medewerkers tegelijkertijd de indruk bestaat dat asielzoekers ‘misbruik’ maken van de ‘soepele’ regelgeving. Ook kunnen IND-medewerkers de gevolgen van hun handelen voor andere zaken nog niet kunnen overzien. Zij gaan met die wetenschap verschillend om. Een deel van de medewerkers is dan bezorgd over een wisselende uitvoeringspraktijk met daaruit voortvloeiende rechtsongelijkheid. Er zijn ook IND-medewerkers die het als hun taak zien om bij nieuwe regels de randen van hun ruimte op te zoeken. De verantwoordelijkheid voor de afbakening van de betekenis van die regels ligt in hun ogen primair bij de rechter en het is volgens deze medewerkers hun taak ervoor te zorgen dat een rechter grensgevallen te zien krijgt.

De besluitvorming in asielprocedures is in de meeste gevallen niet het werk van één individu, maar het collectieve resultaat van de inspanningen van meerdere hoor- en beslismedewerkers. Deels is het werk formeel als groepsproces georganiseerd. Ook wordt het werk in de praktijk soms op informele wijze als groepsproces uitgevoerd.

De formele variant van dit groepsproces bestaat uit enerzijds de scheiding van de functie van hoor- en beslismedewerker en anderzijds het zogenoemde ‘vier-ogen-principe’. In de praktijk blijkt echter dat vooral ervaren medewerkers, zelf kunnen kiezen aan wie zij concept-beslissingen voorleggen. Uit het onderzoek blijkt geen eenduidige praktijk, maar het laat wel zien dat IND-medewerkers hier strategisch mee kunnen omgaan. Ook op de scheiding van de rol van hoor- en beslismedewerker is in de praktijk af te dingen. Ervaren medewerkers kunnen in sommige gevallen zelf besluiten ook de beslissing te nemen in gevallen waarin zij het gehoor hebben afgenomen. Daarnaast wordt er veel op informele wijze samengewerkt en is er zowel tijdens gehoren als tijdens het voorbereiden van beschikkingen regelmatig contact. Medewerkers leren hierdoor van elkaar, maar kunnen elkaar op die manier ook hun subjectieve oordelen mee over de asielzoeker en zijn relaas. Dit soort indrukken kunnen de houding waarmee IND-medewerkers hun werk doen beïnvloeden. Zij stellen zich hierdoor kritischer of minder kritisch op. Dit is belangrijk in een context waarin door onzekerheid ruimte bestaat om in vergelijkbare gevallen, verschillende afwegingen te maken. Daarnaast ligt het risico van groepsvorming en dus ook ‘groupthinking op de loer’ waardoor alternatieve handelingswijzen of overtuigingen niet meer worden overwogen.

De meeste IND-medewerkers zeggen ernaar te streven om hun taak binnen één dag af te ronden, dat schrijft de asielprocedure ook voor. Hoewel zij zich vrij zeggen te voelen hiertoe te beslissen, maken zij liever geen gebruik van de mogelijkheid de procedure te verlengen en bijvoorbeeld deskundigenadvies in te winnen. De meeste IND-medewerkers doen dit alleen als ze echt geen andere mogelijkheid zien om po een andere wijze tot een besluit te komen. Ze beroepen zich daarbij meestal op de kosten die daarmee gepaard gaan. De wens om een gehoor op tijd af te ronden kan hoormedewerkers in sommige gevallen stimuleren een selectieve houding aan te nemen. Een risico hierbij is dat de asielzoeker wordt afgekapt als hij verklaart over zaken waarvan de hoormedewerker vermoedt dat ze irrelevant zijn terwijl dit in feite niet zo is. Het referentiekader dat hoormedewerkers daarvoor hanteren, is het (landen-) beleid. Dit kan ertoe leiden dat asielzoekers uitsluitend de gelegenheid krijgen om te verklaren over type risico’s waarvan reeds in het specifieke landenbeleid of in het ambtsbericht staat dat die vaak voorkomen. Als de werkdruk hoog is, kan de tijd ontbreken om kritisch naar werk van collega’s te kijken en bestaat de neiging om informatie klakkeloos over te nemen of te accorderen. Of dit gebeurt hangt vooral af van de reputatie van de collega en de ervaren tijdsdruk.

Uit het onderzoek blijkt dat hoe IND-medewerkers gebruik maken van hun discretionaire ruimte meer afhangt van het informele, dan van het formele socialisatieproces. Nieuwe medewerkers van de IND worden stapsgewijs bevoegd om gehoren af te sluiten of een besluit te nemen op een asielaanvraag. Zij leren het vooral in de praktijk. Hierdoor is de invloed die meer ervaren collega’s uitoefenen op beginnende medewerkers groot. Als medewerkers echter wat ervaring hebben, beginnen zij hun eigen stijl te ontwikkelen. Welke stijl zij ontwikkelen hangt vooral af van de informele contacten met collega’s met wie zij gedurende de werkdag contact hebben, met wie zij hun kamer delen en met wie zij hun pauzes doorbrengen. Er is sprake van wat Eule een ‘oral tradition of law’ noemt. De betekenis van regels wordt in de praktijk van collega’s geleerd en niet op formele wijze door opleiding of scholing. Het onderzoek laat zien dat binnen de IND er ook een ‘oral tradition of practice’ bestaat. Waarbij op verschillende niveaus lokale normen en gebruiken ontstaan. Veel van deze verschillen kunnen blijven voortbestaan, omdat managers maar beperkte controle uitvoeren op de wijze waarop medewerkers hun taken vervullen. De inhoudelijke controle van IND-medewerkers ligt vrijwel exclusief bij de rechter. Rechters hebben echter maar beperkt zicht op de verschillende kleinere keuzes die gedurende het besluitvormingsproces worden gemaakt en niet in de uiteindelijke beschikking of zelfs in de onderliggende stukken terechtkomen.

Informele gesprekken tussen medewerkers gaan geregeld over de vraag of dat wat een asielzoeker verklaart als normaal of plausibel moeten worden beschouwd, omdat er voor veel verklaringen geen referentiemateriaal is. Hoe groter de informatieonzekerheid is, hoe meer ruimte er ontstaat voor niet-onderbouwde aannames en gebruik van stereotypen Of een IND-medewerker een relaas gelooft, hangt mede af het beeld dat hij zich vormt van de leefwereld van de asielzoeker. Dit beeld is onvermijdelijk mede gebaseerd op subjectieve oordelen, stereotypen en andere onbevestigde aanname. Uiteindelijk gaat het er niet om of IND-medewerkers persoonlijk overtuigd zijn van het relaas, maar of zij de verklaringen geloofwaardig achten in het licht van het beleid. Zij moeten hun professionele oordeel kunnen motiveren, zodat het standhoudt voor de rechter. Toch speelt de vraag of IND-medewerkers persoonlijk overtuigd zijn van het relaas van de asielzoeker weldegelijk een grote rol. Het bepaalt mede hoe kritisch zij hun onderzoek naar de feiten uitvoeren. Als zij twijfelen aan het waarheidsgehalte van de verklaringen van de asielzoeker, zullen ze meer hun best doen om de asielzoeker te ‘betrappen’ op tegenstrijdigheden en hem uitgebreider bevragen over details. Daardoor wordt ook de kans op het ontdekken van ‘inconsistenties’ in het relaas groter. In de gevallen dat de medewerker er op basis van stereotype overwegingen van overtuigd is dat de asielzoeker de waarheid spreekt, kan dit voor de asielzoeker uiteraard ook gunstig uitpakken omdat ze verklaringen minder kritisch zullen onderzoeken. Om voor IND-medewerkers overtuigend te zijn, mag een relaas niet teveel mag afwijken van wat hun bekend is ook als is dat gebaseerd op niet onderbouwde aannames. Aan de andere kant mag een relaas ook niet teveel lijken op andere relazen, want dan rijst het vermoeden van een ingestudeerd verhaal.

Uit het onderzoek blijkt dat IND-medewerkers in gevallen dat de onzekerheid aan het einde van het besluitvormingstraject groot genoeg is, daadwerkelijk een keuzemogelijkheid ervaren om een aanvraag af te wijzen, of in te willigen. Zij kunnen deze keuze, die twee kanten kan opvallen, niet altijd volledig op objectieve gronden nemen. Daarnaast worden gedurende het proces verschillende kleinere beslissingen genomen, die ook niet volledig op objectieve gronden (kunnen) worden gemotiveerd. Ook niet volgens de IND-medewerkers zelf. Het maken van die keuzes in de praktijk steeds neer op het toepassen van het voordeel, dan wel het nadeel van de twijfel.

De waarheid kan in asielprocedures ook volgens IND-medewerkers niet met zekerheid worden vastgesteld. De feiten blijven haast altijd onzeker. Het onderzoek laat zien dat het vaststellen van feiten ook in de Nederlandse asielprocedure geen neutrale activiteit is. Het is een proces waarin informatie door IND-medewerkers wordt getransformeerd tot feiten, door de toepassing van abstracte regels op concrete gevallen. Hoe deze transformatie plaatsvindt, kan slechts ten dele worden begrepen door bestudering van beschikkingen en rechterlijke uitspraken. Om het begrip van dit transformatieproces te vergroten, is in dit onderzoek het perspectief van IND-medewerkers centraal gesteld. Het is de optelsom van hun handelingen en de keuzes die bepaalt hoe in de asielprocedure feiten worden vastgesteld.