3.3.5 Drager van de pedagogische autonomie

Hiervoor is vastgesteld dat de pedagogische autonomie, die afgeleid kan worden uit artikel 23 van de Grondwet, de vrijheid inhoudt om de onderwijskundige inrichting van de school vorm te geven. Het is de vraag aan wie deze vrijheid toe komt, of wel wie de drager is van de pedagogische autonomie.

In 1848 was de vrijheid van onderwijs, zoals destijds geregeld in de Grondwet, mede bedoeld om de ondernemende onderwijzer in staat te stellen een school te stichten en daar vervolgens geld mee te verdienen.1 De vrijheid om een school te stichten werd daarom ook wel gezien als een verbijzondering van de vrijheid van beroepskeuze.2 Destijds was het stichten van een school dan ook voornamelijk een economische aangelegenheid. Deze door leraren gestichte scholen hadden doorgaans geen bepaalde religieuze of levensbeschouwelijke richting. Na invoering van de subsidiewet-Mackay konden deze ondernemende leraren zich nog moeilijk staande houden.3 Door deze wet konden enkel scholen die rechtspersoonlijkheid bezaten in aanmerking komen voor bekostiging.

Uit het huidige artikel 23 van de Grondwet wordt afgeleid dat ten aanzien van het bijzonder onderwijs de rechtspersoon die de school in stand houdt de drager is van de vrijheid van onderwijs.4 De vrijheid van onderwijs zoals geregeld in de Grondwet is voornamelijk de vrijheid om de gestichte school (een rechtspersoon) in te richten naargelang de door de rechtspersoon gekozen richting. De vrijheid van inrichting en de daaruit voortvloeiende pedagogische autonomie komen eveneens primair toe aan deze rechtspersoon. In de praktijk zal deze autonomie veelal uitgeoefend worden door het betreffende schoolbestuur en de leraren van die school. De rechtspersoon die of het bestuursorgaan dat de school bestuurt of in stand houdt, is in het primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs tevens het bevoegd gezag van de school of instelling.5 Ook in het hoger onderwijs is de rechtspersoon waarvan de bijzondere instelling uitgaat de drager van de vrijheid van onderwijs. De Whw kent echter het begrip bevoegd gezag niet en hanteert in de plaats daarvan het begrip instellingsbestuur.6 Het instellingsbestuur is doorgaans het college van bestuur van de instelling. Desalniettemin kan aangenomen worden dat de rechtspersoon de drager is van de rechten en plichten van de instelling. In verband met de leesbaarheid wordt in dit proefschrift consequent de term bevoegd gezag gehanteerd wanneer het de rechtspersoon of het bestuursorgaan betreft die de school in stand houdt.

Zoals beschreven in § 3.3.3, komt ook aan het openbaar onderwijs pedagogische autonomie toe. Dit houdt in dat de wetgever zich dient te onthouden van bemoeienis met de inrichting van het openbaar onderwijs. Pedagogische autonomie in enge zin is dan ook een klassiek grondrecht waaruit een plicht voortvloeit voor de overheid om zich te onthouden van bemoeienis met de inrichting van het onderwijs. Het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon die de betreffende openbare school bestuurt of in stand houdt is – anders dan het bevoegd gezag van een bijzondere school – dan ook geen drager van de vrijheid van onderwijs. Dit geldt in het bijzonder voor bestuursorganen die een school besturen. Grondrechten richten zich immers tot de burger en niet tot de overheid. Het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon die de school in stand houdt, is wel de drager van alle andere rechten en plichten van de betreffende school. Dit betekent dat het aan de rechtspersoon of het bestuursorgaan is om de openbare school in te richten binnen de kaders van de geldende wet- en regelgeving. De wet- en regelgeving biedt hiervoor ruimte. De wetgever dient zich immers te onthouden van bemoeienis met de inrichting van het onderwijs. Uit de pedagogische autonomie die de wetgever aan het openbaar onderwijs moet laten, kan ook de pedagogische autonomie worden afgeleid die primair toekomt aan het bevoegd gezag van een openbare school.

In de literatuur wordt aangenomen dat, naast het bevoegd gezag, ook de school en de leraar pedagogische autonomie kunnen bezitten.7 Noorlander schrijft dat de pedagogische autonomie op drie niveaus geanalyseerd kan worden:

De door Noorlander geschetste pedagogische autonomie op macroniveau kan worden afgeleid uit artikel 23 van de Grondwet. Aan het bevoegd gezag van een bijzondere school komt immers de vrijheid van inrichting toe en de overheid dient zich ten aanzien van het openbaar onderwijs – en ten aanzien van het bijzonder onderwijs – te onthouden van bemoeienis met de inrichting van het onderwijs in enge zin. De pedagogische autonomie op meso- en microniveau zijn niet af te leiden uit artikel 23 van de Grondwet. De onderwijsvrijheid uit artikel 23 van de Grondwet richt zich immers tot het bevoegd gezag en de wetgever.

Hoewel de leraar op grond van artikel 23 van de Grondwet geen directe aanspraak op pedagogische autonomie kan maken, betekent dit niet dat de leraar geen pedagogische autonomie heeft. Aan de leraar komt op basis van de onderwijssectorwetten een zekere mate van autonomie toe, hierop wordt dieper ingegaan in § 3.5. Daarnaast bleek uit hoofdstuk 2 dat de leraar aanspraak kan maken op pedagogische autonomie op basis van zijn kennis en kunde, met als doel om kwalitatief goed onderwijs te kunnen geven aan zijn leerlingen. Hiervoor is autonomie onontbeerlijk. Het onderwijs kan immers niet geheel in procedures gegoten worden.