3.2.2 Andere documenten en hun juridische status

Naast deze vormen van 'harde' regelgeving is in het vorige hoofdstuk al gewezen op een aantal documenten met betrekking tot de inrichting van de begroting en de jaarstukken, waarvan de juridische status niet op het eerste gezicht duidelijk is. In het kader van dit hoofdstuk zijn de Circulaire nadere informatie besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (verder CirculaireBBV) van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1 en — in mindere mate — de Handreiking Duale Begroting (en de daarbij behorende dummybegroting) van het Platform finfun duaal noemenswaardig. 2

De CirculaireBBV bevat "met name producten van de commissieBBV".3 Het eerste product is het document 'Uitgangspunten gemodificeerd stelsel van baten en lasten provincies en gemeenten' (verder 'de Uitgangspunten'), de andere producten bestaan uit de beantwoording van vragen over het BBV. De commissieBBV kan worden gezien als een opvolger van de commissie voor de provinciale en gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften.4 Zij is bij art. 75 BBV ingesteld om een eenduidige uitleg van het BBV te bevorderen. De vraag naar de juridische status van deze commissie — en daarmee naar de juridische status van haar producten — is een ingewikkelde.

De tekst van art. 75 BBV levert namelijk de nodige interpretatieproblemen op. De eerste volzin van het tweede lid van dit artikel luidt:

Hier lijkt de commissie eerder een taak opgedragen te worden dan dat haar bevoegdheden worden toegekend. Zitten de bevoegdheden als het ware ingebakken in de taak? Art. 75 lid 2 vervolgt:

Het moge duidelijk zijn dat de producten van de commissieBBV niet kunnen worden gezien als algemeen verbindende voorschriften. Hiervoor zou een uitdrukkelijke grondslag in de Gemeentewet of het BBV (die dan wat dat betreft zou moeten worden beschouwd als zelfstandige algemene maatregel van bestuur) noodzakelijk zijn. De naamgeving `CirculaireBBV' wijst bovendien niet in die richting. In het vorige hoofdstuk is reeds betoogd dat deze circulaire niet kan worden aangemerkt als beleidsregel.5 De vraag blijft: wat is het dan wel?

Blijkens de Nota van Toelichting bij het BBV moeten de producten van de commissieBBV worden vergeleken met de producten van de Raad voor de jaarverslaggeving.6 Dat is opmerkelijk. Hoewel de precieze juridische status van de commissieBBV lastig te bepalen is, is zonneklaar dat de Raad voor de jaarverslaggeving een wezenlijk andere grondslag heeft. De Raad voor de jaarverslaggeving is het uitvoerende orgaan van de Stichting voor de jaarverslaggeving. Deze Stichting is een samenwerkingsverband tussen de Vereniging VNO-NCW, de Koninklijke Vereniging MKB-Nederland, de Federatie van Nederlandse Vakbonden (FNV), het Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV), de Vereniging van Beleggingsanalisten (VBA), de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten (NOvAA) en het Koninklijk Nederlands Instituut van Registeraccountants (NIVRA).7 Zij berust dus op privaatrechtelijke samenwerking en niet op een wettelijk voorschrift. Desalniettemin zijn de producten van de commissieBBV volgens de regering vergelijkbaar met die van haar privaatrechtelijke tegenhanger. Het gaat dan om het 'Stramien voor de opstelling en vormgeving van de jaarrekening' respectievelijk de 'Richtlijnen voor de jaarverslaggeving'. De vraag welk juridisch gewicht hieraan (met name aan de Richtlijnen voor de jaarverslaggeving) moet worden toegekend, is in de privaatrechtelijke literatuur meerdere malen gesteld en wisselend beantwoord. De heersende leer is dat de Raad voor de jaarverslaggeving de bevoegdheid ontbeert om rechtens afdwingbare regels te stellen. Dit komt omdat hij een buitenwettelijk samenwerkingsverband is tussen private organisaties.8 Door sommigen wordt echter betoogd dat de Richtlijnen kunnen worden beschouwd als rechtsregels op grond van art. 2:362 lid 1 BW. De richtlijnen moeten dan voldoen aan het in dat artikel gehanteerde criterium van 'normen die in het maatschappelijk verkeer als aanvaardbaar worden beschouwd'.9 De eerste volzin van dit artikellid luidt:

Deze stelling is mijns inziens onjuist. Het is uiteraard mogelijk dat de inhoud van een Richtlijn overeenkomt met een norm die in het maatschappelijk verkeer als aanvaardbaar wordt beschouwd, maar het bindende karakter van zo'n norm vloeit voort uit art. 2:362 lid 1 BW en niet uit de Richtlijn.

Het grote bezwaar tegen het bindend zijn van de Richtlijnen doet zich overigens niet voor bij de producten van de commissieBBV. Deze commissie berust immers wel op een wettelijk voorschrift. Het probleem is alleen dat dit wettelijk voorschrift te dien aanzien niet genoeg helderheid verschaft. Door de producten van de commissieBBV echter zo nadrukkelijk te spiegelen aan die van de Raad voor de jaarverslaggeving, kan de conclusie geen andere zijn dan dat het de bedoeling van de regering is geweest geen bindend karakter toe te kennen aan de Uitgangspunten en de beantwoording van vragen door de commissieBBV.

Deze conclusie lijkt mij de juiste. De enige mogelijkheid van een juridische doorwerking van de CirculaireBBV en de antwoorden op de vragen zou mijns inziens kunnen zijn dat zij door de Kroon of de rechter zouden worden gebruikt als richtlijn voor de interpretatie van wettelijke voorschriften in het geval van schorsing en vernietiging respectievelijk jurisprudentie ten aanzien van het BBV. Hiervoor zijn echter nog geen praktijkvoorbeelden voorhanden.

Ten aanzien van de Handreiking duale begroting van het platform finfun duaal kan men korter zijn. Zoals betoogd in het vorige hoofdstuk is dit vooral een document met een voorlichtende functie voor diegenen die werkzaam zijn in de gemeentelijke praktijk. In het navolgende zal echter blijken dat de gegeven voorlichting mijns inziens niet altijd strookt met de uitgangspunten van het gemeenterecht.