6.6 Tussenconclusie: herijking onontkoombaar

In dit hoofdstuk heb ik de deelvraag beantwoord: Welke toegevoegde waarde biedt de confrontatie van het juridisch perspectief met het burgerperspectief voor de herijking van de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting? De confrontatieaan de hand van zeven representatieve casusposities heeft concreet laten zien hoe de toepassing van het juridisch perspectief en het burgerperspectief uitwerken, en hoezeer zij kunnen botsen. De confrontatie heeft blootgelegd dat beide perspectieven een volstrekt andere kijk hebben op het aan voorlichting van de Belastingdienst te ontlenen vertrouwen. De belangrijkste oorzaken voor het conflict tussen de perspectieven liggen in het feit dat de Belastingdienst (inspecteur) en de burger een andere brontekst hanteren voor hun handelen en dat de perspectieven een ander aangrijpingspunt en een ander moment voor gebondenheid aan (communicatieve) verwachtingen kennen. De confrontatie met het burgerperspectief toont aan dat de huidige hoofdregel nee, tenzij communicatief bezien ‘oncoöperatief’ is. Dat maakt de Belastingdienst in communicatief opzicht bij voorlichting waarop de burger in voorkomende gevallen niet kan vertrouwen, een ‘oncoöperatieve’ communicatiepartner. Dat staat niet alleen haaks op het communicatiebeleid en de compliancestrategie van de Belastingdienst, het doet tevens geen recht aan de inspanningen bij de uitvoering van de voorlichtende taak (hoofdstuk 3). Afgezien van deze praktische kant, toont de confrontatie met het burgerperspectief dat de huidige juridische benadering principieel bezien onvoldoende onderkent dat voorlichting, als institutionele vorm van communicatie, inherent vertrouwenwekkend is. Daardoor ontstaan bovendien discrepanties tussen beide perspectieven op het punt van disclaimers. De huidige juridische benadering van disclaimers bij het vertrouwensbeginsel houdt onvoldoende rekening met de communicatieve werking van disclaimers.

Verder heeft de confrontatie van perspectieven het vergrootglas gezet op andere, juridische knelpunten. Zo volgt uit de nadere analyse van de positie van de Belastingdienst als ‘vertaler’ dat juridische aannames over de verantwoordelijkheid van de Belastingdienst voor zijn ‘vertaling’ niet onverkort houdbaar zijn (paragraaf 6.3). De Belastingdienst is als vertaler weliswaar niet verantwoordelijk voor de inhoud van de wet, maar wel voor zijn voorlichting over de wet. Het is vanuit het burgerperspectief onbegrijpelijk als de Belastingdienst haast categorisch niet verantwoordelijk wordt gehouden voor tekortschietende voorlichting over die wet. Zeker bij voorlichting over wetgeving die interpretatie behoeft, vervagen bij uitingen in het kader van de voorlichtende taak de grenzen tussen het optreden van de Belastingdienst als zender en als bron. Het juridisch perspectief heeft daarvoor onvoldoende oog. Dat werpt een nieuw licht op de eerdere conclusie dat het juridische onderscheid tussen diverse categorieën uitingen, waarbij voorlichting op voorhand niet-bindend is, te ongenuanceerd is (paragraaf 4.6, 4.7.2). Zo lang dat onderscheid primair wordt gebaseerd op de bedoeling van de Belastingdienst (bijvoorbeeld of hij een goedkeurende beleidsregel of louter voorlichting heeft beoogd) en niet zozeer op de indruk van de burger, wordt juist het perspectief van de Belastingdienst centraal gezet. Van doelmatige rechtsbescherming is dan geen sprake.

Tot slot is met de confrontatie in dit hoofdstuk beter inzichtelijk geworden waarom de hoofdregel nee, tenzij bij het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen botst met het karakter van voorlichting (paragraaf 6.4). Juridisch bezien ligt bij voorlichting de nadruk op voorlichting als vertaling waarbij de wettekst als brontekst dominant blijft, maar voor de burger is voorlichting dé informatiebron. Tegelijkertijd is in voorlichting sprake van schijneenvoud, die het resultaat is van een trade-off. Voor de burger verdwijnt dat naar de achtergrond: voorlichting is als een institutionele vorm van communicatie, afkomstig van de Belastingdienst, voor de burger een inherent vertrouwenwekkende en sturende informatiebron. Zelfs als het niet een in een brief aan hem gerichte toezegging is, maar algemene informatie op de website betreft. Het is immers informatie van de Belastingdienst, die ertoe dient om het project belastingheffing efficiënt te laten verlopen (communicatief doel). Bovendien bevindt de Belastingdienst zich bij voorlichting, als maker van de trade-off, gewild of ongewild in een invloedrijke positie. Het valt dan ook niet goed uit te leggen dat burgers in de regel niet mogen vertrouwen op voorlichting.

Het juridisch perspectief kan niet om het burgerperspectief heen. Kanttekening is evenwel dat in de communicatieve invulling van het burgerperspectief de juridische belangenafweging niet aan de orde is. Dat is uiteraard anders dan in het juridisch perspectief. Tegelijkertijd laat de confrontatie van de perspectieven in dit hoofdstuk juist precies zien hoe intern-juridisch de argumentatie is voor de huidige koers van de Hoge Raad. Dat gegeven verklaart waarom de door de Hoge Raad gegeven argumenten vanuit het oogpunt van de burger – in het licht van hoe talige communicatie tussen overheid en burger werkt – niet overtuigen. Het argument van het belang van de ‘onbelemmerde voorlichtende taak’ is onvoldoende overtuigend om zo’n sterke afwijking van het burgerperspectief te rechtvaardigen. Dat inzicht kan in het belastingrecht niet worden genegeerd (paragraaf 6.5).

Balans opmaken na confrontatie van Deel I en II: herijking is onontkoombaar

Uit de confrontatie van het juridisch perspectief met het burgerperspectief in dit hoofdstuk volgt dat de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting onvoldoende rekening houdt met het perspectief van de burger. De juridische, praktische en principiële bezwaren bij de huidige stand van het recht die zijn behandeld in Deel I (paragraaf 4.7) worden met de inzichten uit het burgerperspectief versterkt. Dit hoofdstuk voegt daaraan onderbouwing toe vanuit het burgerperspectief. Ik benoem hieronder de belangrijkste knelpunten.

De huidige koers in de voorlichtingsjurisprudentie is sinds 1979 niet principieel aangepast, terwijl de werkelijkheid en de wijze waarop de voorlichtende taak wordt ingevuld sterk is veranderd. Zo heeft de komst van internet de mogelijkheden van voorlichting sterk verruimd en zijn de opvattingen over de voorlichtende taak gewijzigd. De huidige koers van de Hoge Raad voldoet niet meer in het licht van juridische en maatschappelijke ontwikkelingen (Deel I). Bovendien staat de hoofdregel nee, tenzij haaks op de rechtsstatelijke functie van voorlichting. Het legt een juridisch ambivalente houding ten opzichte van voorlichting als communicatievorm bloot, waarvan de burger de dupe wordt wanneer voorlichting tekort schiet. Daarbij komt dat de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting mede leunt op veronderstellingen die niet meer of niet meer onverkort gelden, zoals ten aanzien van de functie van voorlichting. Voorlichting is méér dan slechts algemene informatie.

De huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel leidt tot een onevenredige verhouding tussen de voordelen van de Belastingdienst bij voorlichting en de nadelen voor de burger. Er bestaat dus een disbalans tussen rechtshandhaving en rechtsbescherming (Deel I). Bovendien wijkt de huidige bescherming van door voorlichting gewekte verwachtingen op belangrijke onderdelen sterk af van wat tussen taalgebruikers in communicatie – en dus in de ‘gewone’ werkelijkheid – gebruikelijk is (Deel II). Het belastingrecht heeft in dat opzicht te weinig oog voor het perspectief van de burger (Deel I en II). Verder leidt de confrontatie van het juridisch perspectief met het burgerperspectief tot de conclusie dat de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting een onwenselijk conflict oplevert tussen de perspectieven (Deel II en III). Die botsing wordt verklaard doordat voorlichting een vorm van communicatie is, en dat heeft – zo leert de communicatieve theorie – consequenties, die in het geldende recht nog niet worden meegenomen. Ondertussen is dat wel mogelijk, in ieder geval meer dan nu.

Om in het belastingrecht beter rekening te houden met het burgerperspectief moet er meer oog zijn voor de werking van talige communicatie tussen overheid en burger, zoals bij het institutionele karakter van voorlichting, de verantwoordelijkheid die bij de ‘vertaler’ ligt en de contextafhankelijkheid van communicatie (Deel II en III).

De huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting dient dus te worden aangepast, mede met inachtneming van het burgerperspectief. Het volgende hoofdstuk geeft invulling aan de herijking.