2.2.1.2 Het secundaire recht van de Unie

Het secundaire niveau van Unierecht betreft richtlijnen en verordeningen. De richtlijn is een vorm van Unierechtelijke regelgeving die verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat zonder dat is voorgeschreven op welke wijze dit resultaat wordt bereikt. Een richtlijn wordt daarom wel omschreven als een bindende instructie van de Unie aan de lidstaten om hun nationale recht aan te passen zoals in die richtlijn is omschreven.1 Een richtlijn heeft in die zin geen rechtstreekse werking voor onderdanen van de lidstaat. Overigens kan een onderdaan van een lidstaat zich wel rechtstreeks op een richtlijn beroepen indien deze niet, niet volledig of te laat is geïmplementeerd in het nationale recht.2 Omgekeerd kan een gebrekkige implementatie door een lidstaat niet worden tegengeworpen aan een justitiabele.3 Wanneer een lidstaat een richtlijn niet, niet volledig of onjuist implementeert kan de Europese Commissie een inbreukprocedure tegen deze lidstaat starten op basis van artikel 267 VWEU. Het Hof van Justitie bepaalt dan in hoeverre de nationale implementatie tekortschiet, en gebiedt in voorkomend geval (verdere) implementatie. Wanneer aan een dergelijk gebod geen gehoor wordt gegeven riskeert de lidstaat een dwangsom.4

Het btw-recht is voor een belangrijk deel neergelegd in richtlijnen.5 De genesis van de Europese btw voltrok zich met het vaststellen van de Eerste en Tweede richtlijn.6 Met de Zesde BTW-Richtlijn werd per 1 april 1977 een geüniformeerde Europese btw vastgesteld, in het kader van de vervanging van een deel van de financiële bijdragen van de lidstaten voor ‘eigen middelen’ van de EEG (thans: de Unie).7 Per 1 januari 2007 hebben de bepalingen van de Zesde BTW-Richtlijn een herschikking gekregen in de Btw-richtlijn.8

De btw kent daarnaast een verordening. Een verordening is een algemene en bindende regeling die gericht is tot eenieder die het onderwerp betreft en heeft rechtstreekse werking in alle lidstaten. In de Btw-uitvoeringsverordening9 zijn met name bepalingen opgenomen om de interpretatieruimtes die de richtlijn op verschillende punten aan de lidstaten biedt verder in te vullen om de eenvormige uitleg van Unierechtelijke begrippen te bevorderen.10

Zoals veel Unierechtelijke regelgeving zijn de Btw-richtlijn en de Btw-uitvoeringsverordening producten van consensus en in die zin rijkelijk bedeeld met min of meer open normen en vage begrippen. Op veel plekken is nadere normstelling in het btw-recht aan lidstaten11 of impliciet aan de rechter12 overgelaten. In de Btw-richtlijnen zijn bovendien zogenoemde kan-bepalingen opgenomen. Dit zijn bepalingen met een facultatief karakter. Iedere nationale wetgever kan kiezen of een dergelijke bepaling al dan niet wordt opgenomen in de nationale wetgeving. Voorbeelden hiervan betreffen de regeling voor de geruisloze overgang van artikel 19 Btw-richtlijn en de regeling voor de fiscale eenheid van artikel 11 Btw-richtlijn.