2.2.1.3 Het nationale recht

De Btw-richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in de Wet op de omzetbelasting 1968.1 Omdat het lidstaten vrij staat te bepalen op welke wijze de doelstellingen van een richtlijn in het nationale recht worden gewaarborgd, is deze implementatie niet letterlijk. Daarbij geldt dat de Nederlandse omzetbelastingwetgeving deels reeds bestond voor de Unierechtelijke btw haar intrede deed. Strijd tussen richtlijn en wet ligt daarom op de loer. Het karakter van de richtlijn als bindende instructie vereist echter dat nationale wetgeving zoveel mogelijk wordt uitgelegd in het licht van de doelstellingen van de richtlijn. Als gevolg hiervan dienen nationale bepalingen, zelfs wanneer de formulering hiervan afwijkend is, richtlijnconform te worden uitgelegd. Dit wordt wel het kameleoneffect genoemd.2

Naast de Wet OB 1968, is de Nederlandse btw-regelgeving neergelegd in diverse andere regelingen zoals het Uitvoeringsbesluit 1968 (algemene maatregel van bestuur), de Uitvoeringsbeschikking 1968 (ministeriële regeling), en het Besluit uitsluiting aftrek omzetbelasting 1968 (koninklijk besluit).

Daarnaast is door de Staatssecretaris van Financiën in een groot aantal beleidsbesluiten en resoluties nadere regelgeving opgenomen. Besluiten zijn gericht tot de Belastingdienst. Deze besluiten zijn van interpretatieve of goedkeurende aard.3 Hiermee vervult de staatssecretaris een intermediaire rol tussen de wetgever en de burger, met als doel om tot eenduidige uitlegging in de uitvoering te komen.4 De besluiten spelen een belangrijke rol in het bieden van rechtszekerheid aan belastingplichtigen, en zijn in die zin niet weg te denken uit het nationale fiscale recht.5

Het is evenwel niet uitgesloten dat besluiten of resoluties op gespannen voet staan met het legaliteitsbeginsel uit artikel 104 Grondwet. Immers, besluiten of resoluties worden niet ter toetsing voorgelegd aan het parlement en vormen hierdoor geen wetten in formele zin. Bij goedkeurende besluiten zal dit niet snel tot problemen leiden, aangezien deze door een belastingplichtige niet snel als vervelend zullen worden ervaren.6 Bovendien geldt dat een belastingplichtige altijd een beroep op een dergelijke goedkeuring kan doen op basis van het vertrouwensbeginsel, zelf als een goedkeuring contra legem is.7 Wel kan een probleem met de legaliteit ontstaan wanneer een goedkeurend besluit leidt tot rechtsongelijkheid, bijvoorbeeld omdat de goedkeuring alleen wordt gericht tot een specifieke groep belastingplichtigen.8 Bij interpretatieve besluiten bestaat eerder de mogelijkheid dat de inhoud van een resolutie of besluit op gespannen voet staat met de legaliteit. De besluitgever zal ervoor moeten waken dat zijn interpretatie van een wettelijke bepaling in het kader van een besluit of resolutie niet zover reikt dat deze feitelijk op het terrein van de formele wetgever behoort. Anderzijds kan worden gesteld dat waar resoluties en besluiten licht scheppen in de duisternis van de zeer complexe fiscale wetgeving, de legaliteit van de belastingwetgeving hiermee gediend is.