1.1 Onderwerp van onderzoek

Uitbesteding is van alle tijden. De term “uitbesteding” duidde vanaf de late middeleeuwen bijvoorbeeld op de opvang door gastgezinnen van wezen en van bejaarden die niet langer voor zichzelf konden zorgen. De opvang van deze “bestedelingen” was een taak van de gemeentelijke overheid die voor die uitbesteding aan pleeggezinnen een vergoeding betaalde.1 In het Nieuwe Testament vindt men de parabelen over een rentmeester die de eigendommen van zijn heer verkwist en van de man van voorname afkomst die tien van zijn dienaren elk 100 drachme in beheer geeft.2 De oude Romeinen kenden de figuur van de “publicanus”. Een publicanus kocht van de overheid het recht om bepaalde taken uit te voeren, zoals de inning van pachten of van belastingen.3 Ook de figuur van onderuitbesteding is zo oud als de weg naar Rome. Zo was de apostel Mattheüs een tollenaar4 en de bijbelse figuur Zacheüs een hoofdtollenaar.5

In dit onderzoek beperk ik mij evenwel tot het nu en tot de financiële sector. Desondanks is het lastig om objectieve kengetallen over de uitbestedingsmarkt vast te stellen. Wel is duidelijk dat ICT en administratie tot de activiteiten behoren die het meest worden uitbesteed.6 Tot de belangrijkste redenen om tot uitbesteding over te gaan behoren 1) het behalen van kostenvoordelen, 2) het verkrijgen van toegang tot externe deskundigheid en 3) het richten op de eigen kerncompetenties.7

Aan uitbesteding kleven echter ook risico’s. In de bedrijfseconomische literatuur is daar vrij uitgebreid over geschreven. Als risico’s worden bijvoorbeeld genoemd het verlies van deskundigheid en vaardigheden ten aanzien van de uitbestede werkzaamheden,8 het risico dat de uitbesteding (daardoor) onomkeerbaar wordt,9 het risico dat de uitbesteder zelfs afhankelijk wordt van zijn dienstverlener10 en kostenbeheersing.11 Bij een internationale uitbesteding gaat het onder meer om culturele verschillen,12 geopolitieke risico’s13 en juridische verschillen.14 Een bijkomend probleem is dat na uitbesteding, de belangstelling en betrokkenheid van de uitbestedende onderneming bij de uitbestede processen doorgaans afneemt.15

Uitbesteding heeft in de financiële sector, waar ik ook de pensioensector toe reken, een hoge vlucht genomen. Deloitte schatte in 2004 voor de financiële dienstverleningssector in de Verenigde Staten dat circa 15% van de kosten opgingen aan uitbesteding.16 Voor de Nederlandse financiële sector zijn mij geen actuele, precieze gegevens bekend, met uitzondering voor de pensioensector. Sinds 2007 fluctueert het percentage pensioenfondsen dat meer dan 30%van het vermogensbeheer uitbesteedt, rond de 90. Het percentage pensioenfondsen dat de pensioenadministratie uitbesteedt fluctueert rond de 30.17

De grote schaal waarop tegenwoordig in de financiële sector wordt uitbesteed, heeft bij toezichthouders tot zorgen geleid. Die zorgen betroffen hoe een uitbestedende onderneming leiding kan blijven geven aan haar ondernemingsactiviteiten en haar bedrijfsrisico’s kan blijven beheersen; hoe een uitbesteder de naleving van toezichtsregels kan garanderen en dat haar toezichthouder kan aantonen; en of de bescherming die de toezichtsregels bieden aan cliënten van financiële ondernemingen door zulke uitbesteding wordt ondergraven.18

Vanaf ongeveer het begin van deze eeuw zijn er daarom regels opgesteld om aan die zorgen tegemoet te komen. Zij stellen eisen aan de inhoud van een uitbestedingsovereenkomst, maar ook aan bijvoorbeeld het proces dat tot uitbesteding leidt of tot de beëindiging ervan. Die regels bevatten vaak open normen die interpretatie behoeven.

De uitbestedingsregels zijn gemaakt op uiteenlopende niveaus. Individuele toezichthouders, de Europese regelgever en internationale samenwerkingsverbanden van financiële toezichthouders hebben allemaal vaak meerdere regelingen opgesteld. Meestal zijn die regelingen bedoeld voor een specifieke financiële sector, soms voor meerdere, soms zelfs voor de gehele financiële sector. De diverse regelingen vertonen overeenkomsten, maar ook verschillen. Een onderlinge vergelijking toont al gauw aan dat diverse regelingen lacunes bevatten. Het is met andere woorden “een ratjetoe”. Dat ratjetoe is ook in de Nederlandse regelgeving neergeslagen. Ook de Nederlandse uitbestedingsregels zijn vaak sectoraal, met overlappingen, verschillen en lacunes.