III.11.3.4 Kwalificatie van het intrekkingsbesluit

Ook subsidiebesluiten kunnen bij wijze van sanctie, d.w.z. als reactie op een overtreding, worden ingetrokken. De Awb maakt, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Wabo, geen expliciet onderscheid tussen de beleidsmatige intrekking en de intrekking bij wijze van sanctie. Het feit dat de intrekking bij wijze van sanctie in de Awb niet expliciet wordt onderscheiden van de beleidsmatige intrekking, betekent niet dat intrekking van subsidiebesluiten als zijnde sanctie onder de subsidietitel is uitgesloten. Zoals weergegeven in het theoretisch kader is sprake van een bestuurlijke sanctie indien de intrekking een reactie vormt op een overtreding. Toegepast op de subsidietitel van de Awb betekent dit, dat wanneer sprake is van intrekking wegens het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens (subsidiefraude), dan wel intrekking wegens het niet handelen conform aan de subsidie verbonden verplichtingen, er sprake is van intrekking bij wijze van sanctie.1^,2

In het theoretisch kader is daarnaast onderscheid gemaakt tussen twee soorten bestuurlijke sancties, te weten herstelsancties en bestraffende sancties. Daar is uitgebreid aandacht besteed aan het karakter van de intrekking van subsidiebesluiten. Om herhaling te voorkomen, wordt op deze plaats volstaan met een korte analyse. Gelet op de jurisprudentie kan worden gesteld dat in het bijzonder de Afdeling bestuursrechtspraak niet snel geneigd is de intrekking van een subsidiebesluit als bestraffende sanctie aan te merken.3 Doorgaans wordt een dergelijke intrekking als herstelsanctie aangemerkt.4 Een en ander wordt gemotiveerd door te stellen dat niet voldaan wordt aan een voorwaarde om voor de betreffende subsidie in aanmerking te komen.5 Het doel van de intrekking lijkt dus te zijn de juiste toepassing van de betreffende subsidieregeling.6 Het niet voldoen aan deze voorwaarde leidt aldus tot (vaak algehele) intrekking van de subsidie. Dat is opvallend, nu het in dergelijke gevallen veelal gaat om het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens door de aanvrager, dan wel het niet melden van het niet voldoen aan subsidieverplichtingen. Dat lijken mij geen gevallen waarin kan worden gesproken van voorwaarden waaraan moet worden voldaan om voor de subsidie in aanmerking te komen.7 Bij dergelijke (inhoudelijke) voorwaarden denk ik in hoofdzaak aan het conform subsidieverlening (en de daaraan verbonden verplichtingen) uitvoeren van de gesubsidieerde activiteit. Het voorgaande neemt echter niet weg dat voornoemde informatieplichten wel van essentieel belang zijn voor een deugdelijke inhoudelijke beoordeling van de subsidiëring door het bestuursorgaan. Het lijken mij echter geen voorwaarden om voor een subsidie in aanmerking te komen. De motivering die de Afdeling geeft is mijns inziens dan ook onvoldoende om het herstelkarakter van de intrekking aan te tonen. Leedtoevoeging kan daarom mijns inziens niet zonder meer worden ontkend. Het CBb oordeelt genuanceerder, door een verband te zoeken tussen de overtreding en de (omvang van de) intrekking.8^,9

Een mogelijke verklaring voor de jurisprudentielijn van de Afdeling bestuursrechtspraak kan worden gevonden in de subsidietitel zelf. Het is namelijk maar de vraag of de bepalingen die in titel 4.2 Awb zijn opgenomen, wel voldoende grondslag bieden voor een bestraffende intrekking. De Raad van State (in de rol van wetgevingsadviseur) meende dat dit niet het geval was. In zijn advies ten aanzien van art. 4:46 lid 2 Awb oordeelde de Raad immers:

De huidige bepalingen van de subsidietitel bieden dus naar het oordeel van de Raad onvoldoende grondslag voor intrekking van subsidiebesluiten bij wijze van bestraffende sanctie.