4.2.3 ‘Decentraal, tenzij’ bij toepassingsbereik activiteiten

Dit zijn milieubelastende activiteiten die meestal geen zelfstandige bedrijven zijn, maar die worden uitgevoerd als onderdeel van bedrijven en soms ook binnen huishoudens (zoals bij opslaan van propaan of het hebben van een bodemenergiesysteem). Het gaat onder meer om technische installaties zoals opslagtanks of koelinstallaties, die nadelige gevolgen voor de omgeving kunnen hebben, bijvoorbeeld vanwege het in de installatie aanwezig zijn van gevaarlijke stoffen. Voor deze activiteiten zijn landelijk eisen uitgewerkt die nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving beperken. Veelal gaat het om eisen over de technische uitvoering van de installaties. Deze activiteiten zijn opgenomen in afdeling 3.2 van dit besluit. Er is voor gekozen de aanwezigheid van die activiteiten niet een reden te laten zijn om ook het hele bedrijf of het hele huishouden waarbinnen ze plaatsvinden onder rijksregels te brengen.

Op de complexe bedrijven is al ingegaan in paragraaf 2.3.6 van deze toelichting. Het gaat om bedrijfsmatige activiteiten met potentieel grote nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving, zoals omvangrijke activiteiten binnen de chemische industrie en de metaalindustrie, waarvoor ook vanwege de toepasselijke Europese regels (met name de richtlijn industriële emissies en de Seveso-richtlijn) rijksregelgeving aangewezen is. De complexe bedrijven zijn opgenomen in afdeling 3.3 van dit besluit.

Dit zijn milieubelastende activiteiten die veelal locatiegebonden zijn en waarbij over het algemeen meerdere samenhangende activiteiten worden uitgevoerd, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Ze zijn aangewezen in de afdelingen 3.4 tot en met 3.10 van dit besluit. Deze milieubelastende activiteiten komen veelal overeen met gangbare bedrijven en dus ook met inrichtingen, zoals die onder het Activiteitenbesluit milieubeheer vielen. Het gaat bijvoorbeeld om kleinere industriële activiteiten, zoals het maken van producten van metaal, om activiteiten in de transportsector of in de agrarische sector. Per sector kan gaan om duizenden tot tienduizenden bedrijven. Deels gaat het om activiteiten die vallen onder Europees recht, zoals de richtlijn industriële emissies of de kaderrichtlijn afvalstoffen, maar gelet op de aard en omvang van de milieugevolgen niet als complex bedrijf in dit besluit zijn aangemerkt.

Veelal bestaan de milieubelastende activiteiten in deze paragrafen uit een kernactiviteit (zoals het maken van producten van metaal) en andere milieubelastende activiteiten op dezelfde locatie die de kernactiviteit functioneel ondersteunen, zoals bijvoorbeeld een kantoorgebouw met kantine of bij het bedrijf behorende parkeerplaatsen. Deze functioneel ondersteunende activiteiten staan in brede zin ten dienste van de kernactiviteit, en zouden er zonder de kernactiviteit waarschijnlijk niet zijn. Bij de voorbereiding van het besluit is overwogen, of deze ondersteunende activiteiten in samenhang met de kernactiviteit, ook onder de desbetreffende paragrafen en dus ook onder rijksregels moeten worden gebracht. Ook naar aanleiding van overleg met bedrijfsleven en bevoegde instanties is besloten dat wel te doen, omdat deze ondersteunende activiteiten als vanzelfsprekend onderdeel van de bedrijfsmatige activiteit worden gezien en het in regelgeving afsplitsen daarvan naar verwachting tot meer vragen zou leiden over de begrenzing van de milieubelastende activiteit als wanneer ze wel bij de aanwijzing worden betrokken. In paragraaf 5.2.2 wordt nader ingegaan op de wijze waarop deze ondersteunende activiteiten in de aanwijzing van milieubelastende activiteiten zijn betrokken.

Een enigszins bijzonder positie hebben een aantal activiteiten met afvalstoffen die in theorie bij allerlei bedrijven buiten de afvalsector of zelfs buiten bedrijven voor kunnen komen — het verwerken, verbranden of op of in de bodem brengen van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen. Deze activiteiten zijn ook vanwege Europees recht — de kaderrichtlijn afvalstoffen — onder rijksregels gebracht. De kaderrichtlijn vereist voor deze activiteiten met afvalstoffen een vergunningplicht. Omdat deze activiteiten zo breed voor kunnen komen zou het bij ontbreken van rijksregels nodig zijn om een vergunningplicht in alle omgevingsplannen op te nemen. Omdat dit niet doelmatig is, is besloten om ze bij andere afval gerelateerde activiteiten onder te brengen.

Het Ministerie van Defensie voert activiteiten uit vanwege de landsverdediging en om de nationale veiligheid te waarborgen. Deze activiteiten omvatten onder andere het vliegen met militaire luchtvaartuigen, het varen met militaire schepen, het rijden met militaire voertuigen, het opslaan en gebruiken van ontplofbare stoffen en voorwerpen, het opslaan en gebruik van brandstoffen, het onderhoud van vliegtuigen, schepen en motorvoertuigen en het trainen, opleiden en oefenen van militairen. Over deze activiteiten, opgenomen in afdeling 3.11 van dit besluit, worden rijksregels gesteld ook vanwege het nationale belang. Het gaat om activiteiten die plaatsvinden op terreinen die essentieel zijn voor het nationale veiligheidsbelang en die zijn aangewezen in artikel 5.150, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Ook de activiteiten die NAVO-bondgenoten uitvoeren op de aangewezen terreinen vallen onder de rijksregels.

Het toepassingsbereik van dit besluit is zo gekozen, dat het niet snel voor zal komen dat nieuwe activiteiten opduiken met groot milieurisico waarvoor geen rijksregels gelden. Zo houdt bijvoorbeeld de omschrijving van de chemische industrie rekening met het produceren van nu nog onbekende chemische producten. Datzelfde geldt voor bijvoorbeeld de metaalindustrie, voedingsmiddelenindustrie of glastuinbouwbedrijf. Nieuwe productietechnieken zullen daarom ook onder het besluit vallen. Toch is het, net als onder de voorheen geldende regelgeving, niet uitgesloten dat een geheel nieuwe relevante activiteit wordt verricht die niet onder de rijksregels valt. Als dit gebeurt zullen de besluiten zo snel mogelijk worden aangepast om aan de nieuwe relevante activiteit of deelactiviteit regels te stellen. Zo zijn in het verleden rijksregels ook aangepast bij intrede van nieuwe activiteiten of technieken zoals bij gebruik van andere brandstoffen, zoals LNG en waterstof.

Tot eventuele aanpassing van rijksregels geldt als ultiem vangnet altijd de zorgplicht van de wet, met waarschijnlijk als eerste vangnet de regels van het omgevingsplan, die ook op bescherming van het milieu zijn gericht, waarbij het goed denkbaar is dat voor die geheel nieuwe activiteit ook een afwijking van de functie in het omgevingsplan nodig zou zijn.

Niet bij alle milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten speelt de ‘stand der techniek’ een belangrijke rol. Bij veel activiteiten is vooral de locatiekeuze van belang en bepaalt die keuze vervolgens welke regels moeten gelden. Dat kan zowel te maken hebben met de gevoeligheid van de fysieke leefomgeving, als met de lokale visie op de omgevingskwaliteit. Het werken met landelijk uniforme regels leidt dan voor de fysieke leefomgeving juist tot een ongelijk beschermingsniveau: de meer gevoelige leefomgeving wordt op de ene plek onvoldoende beschermd, terwijl elders de bescherming juist kan doorschieten (‘ongelijke monniken, gelijke kappen’). Om dat te voorkomen zouden landelijke regels voor dit soort activiteiten moeten differentiëren naar verschillende soorten locaties. Er is voor gekozen in dit besluit geen regels te stellen over dit soort activiteiten, omdat het omgevingsplan en de waterschapsverordening betere mogelijkheden bieden voor deze gedifferentieerde regels. Als er rijksregels gelden, dan is dat alleen voor eventuele bedrijfstak overstijgende activiteiten.

Bovenstaande invulling van het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ heeft geleid tot de in tabel 2 op hoofdlijnen aangegeven verdeling tussen centraal of decentraal stellen van regels. Het is niet mogelijk om een gedetailleerd overzicht te geven van de activiteiten die worden gedecentraliseerd. Dat heeft te maken met verschil van opzet tussen de nieuwe en de bestaande regels. Activiteiten die vallen onder dit besluit worden expliciet genoemd in hoofdstuk 3 van dit besluit. Huidige regelgeving benoemt activiteiten niet altijd expliciet, maar werkt in het toepassingsbereik van rijksregels ook met algemene formuleringen, waaronder tal van activiteiten kunnen passen. Omdat de regelgeving deels per onderwerp (bodem, water, hinder) is opgebouwd, komt het ook voor dat bij een activiteit het Rijk sommige onderwerpen regelt, en andere niet regelt. Gelet daarop kan samenvattend worden gesteld dat er in de huidige situatie nagenoeg geen plaatsgebonden activiteit met nadelige gevolgen voor het milieu is, waarvoor op dit moment geen enkele rijksregel ter bescherming van het milieu geldt. Voor welke onderwerpen de regels gelden, welke vorm ze hebben en in welke combinatie van AMvB's ze staan, verschilt echter per activiteit.