5.2.2 Omgevingswaarden waterkwaliteit

Het belang van een goede kwaliteit en voldoende kwantiteit van (zoet) water is groot voor de gezondheid van de mens, de gezondheid van het ecosysteem, de natuur en de economie (van proceswater tot landbouw) van Nederland. Het Nederlandse beleid en de regels over waterkwantiteit en waterkwaliteit zijn voor een belangrijk deel bepaald door EU-richtlijnen. Dit besluit bevat diverse regels op het gebied van water die voornamelijk een herimplementatie zijn van de regels van de kaderrichtlijn water (Krw) en de daarbij behorende dochterrichtlijnen, de grondwaterrichtlijn en de richtlijn prioritaire stoffen. Er is nauwe aansluiting gezocht bij de EU-richtlijnen, waarbij is uitgegaan van het beginsel van subsidiariteit en een lastenluwe implementatie.

Naast omgevingswaarden zijn ook andere instrumenten van de wet nodig om de wateronderwerpen in dit besluit goed vorm te geven. In deze toelichting wordt de volgorde van dit besluit aangehouden. Dat heeft tot gevolg dat de gemaakte keuzes per beleidsonderwerp op verschillende plaatsen worden toegelicht. Voor specifieke gebruikersgroepen wordt hiervan in tabel 5.2 een overzicht gegeven. Voor de volledigheid zijn daaraan ook de instrumentkeuzes over mariene wateren en stedelijk afvalwater toegevoegd, hiervoor zijn geen omgevingswaarden gesteld.

In deze paragraaf wordt ingegaan op de omgevingswaarden voor waterkwaliteit en de verhouding tussen de omgevingswaarden en de andere instrumenten, zoals de instructieregels voor programma's. Samen moeten zij ervoor zorgen dat aan de milieudoelstellingen van de Krw wordt voldaan. Voorheen waren de milieudoelstellingen uit de Krw geïmplementeerd via de Wet milieubeheer en het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. Hierbij was al gekozen voor een strikte implementatie van de Krw. Deze lijn wordt gecontinueerd onder de Omgevingswet.

In dit besluit zijn, zoals vereist door artikel 2.15 van de wet, omgevingswaarden opgenomen voor de chemische en ecologische toestand van krw-oppervlaktewaterlichamen en voor de chemische en kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen. Daarnaast zijn er omgevingswaarden vastgesteld voor oppervlaktewater dat gebruikt wordt voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water. Naast deze omgevingswaarden kent de Krw ook andere milieudoelstellingen: geen achteruitgang van de toestand, het vereiste van geen achteruitgang, verbetering van de kwaliteit vanwege vermindering zuiveringsinspanning, ombuiging significante trendombuiging en geen bacteriële besmetting schelpdierwateren. Een omgevingswaarde maakt deel uit van de beleidscyclus (zie voor meer informatie hierover paragraaf 2.1.2 van deze toelichting). Het te behalen doel wordt gemonitord, waarbij voor water wordt gewerkt met een programma met maatregelen om dit doel te halen.

Artikel 2.10 van de wet schrijft voor dat per omgevingswaarde naast het doel ook de aard, termijn en locatie van de omgevingswaarde wordt bepaald. Voor de aard moet worden aangegeven of het een resultaats-, inspannings- of andere daarbij te omschrijven verplichting is. De omgevingswaarden ‘goede chemische toestand oppervlaktewaterlichaam’, ‘goede ecologische toestand oppervlaktewaterlichaam’, ‘goede chemische toestand grondwaterlichaam’ en ‘goede kwantitatieve toestand grondwaterlichaam’ zijn in dit besluit aangeduid als verplichtingen als bedoeld in artikel 4 Krw. Hiervoor is gekozen omdat hiermee nauwkeurig kan worden aangesloten bij het rechtskarakter en de wijze van doorwerking van de eisen in dit artikel van de Krw. De verplichtingen bedoeld in artikel 4 Krw zijn gericht op het uiteindelijke doel dat gehaald moet worden, maar er kan worden afgeweken via de uitzonderingen die de richtlijn hierop toestaat. Soms tijdelijk, maar ook permanent. Het gaat hierbij zowel om inspanningsmogelijkheden als om uiteindelijke resultaten. Hiermee worden de omgevingswaarden gedeeltelijk inspanningsverplichtingen en gedeeltelijk resultaatsverplichtingen.

De omgevingswaarde ‘goede chemische toestand krw-oppervlaktewaterlichaam’ is vervolgens opgebouwd uit verschillende omgevingswaarden per stof. Ook deze omgevingswaarden zijn in dit besluit aangeduid als een verplichting als bedoeld in artikel 4 Krw. De omgevingswaarde voor oppervlaktewater dat wordt onttrokken voor de bereiding van water voor menselijke consumptie is een verplichting zoals bedoeld in artikel 7 Krw. Ook hier geldt dat nauwkeurig wordt aangesloten bij het rechtskarakter en wijze van doorwerking van de Krw. De termijn waarop aan de omgevingswaarden voor waterkwaliteit moet worden voldaan sluit aan bij de termijnen van de Krw. Dit betekent dat bij de inwerkingtreding van dit besluit voor een groot deel aan de omgevingswaarden voor oppervlakte- en grondwaterlichamen moet zijn voldaan. De richtlijn schrijft namelijk voor dat de goede toestand van krw-oppervlaktewaterlichamen en de goede toestand voor grondwaterlichamen uiterlijk op 22 december 2015 moet zijn behaald. Voor de omgevingswaarde van een aantal individuele prioritaire stoffen geldt echter een afwijkende termijn waarbinnen aan de omgevingswaarden moet worden voldaan. Deze termijn is opgenomen in bijlage III bij dit besluit.

De omgevingswaarden gelden voor waterlichamen en voor waterwinlocaties in oppervlaktewater. Een waterlichaam is een oppervlakte- of grondwaterlichaam. Een grondwaterlichaam is in de wet gedefinieerd conform de Krw. De definitie in de wet voor oppervlaktewaterlichaam is conform de voormalige Waterwet, maar anders dan in de Krw. Daarom is de term ‘krw-oppervlaktewaterlichaam’ gedefinieerd in bijlage I bij dit besluit, waarmee wordt aangesloten bij de definitie uit de Krw. De waterlichamen en de waterwinlocaties worden aangewezen in de waterprogramma's (zie verder onder oppervlaktewater, grondwater en drinkwaterwinning uit oppervlaktewater).

De waterprogramma's spelen een belangrijke rol bij het behalen van de omgevingswaarden en de overige doelstellingen, zoals het vereiste van geen achteruitgang. Hiertoe zijn in afdeling 4.2 van dit besluit instructieregels opgenomen die dit moeten realiseren. Het opstellen van een maatregelenprogramma is een verplichting uit de Krw (artikel 11 Krw; zie voor meer informatie over de waterprogramma's paragraaf 7.2 van deze toelichting).

Een basismaatregel die de Krw hierbij voorschrijft, betreft de regulering van lozingen door puntbronnen. Voor puntbronnen zijn regels opgenomen in de hoofdstukken 2 tot en met 7 van het Besluit activiteiten leefomgeving. Deze regels schrijven onder meer voor dat afvalwater dat vrijkomt bij milieubelastende activiteiten gezuiverd moet worden voordat dit geloosd mag worden op oppervlaktewater. Daarnaast zijn in het Besluit activiteiten leefomgeving voor relevante milieubelastende activiteiten ook bodembeschermende voorzieningen voorgeschreven.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over dit besluit, is voorzien in een expliciete toetsing aan de doelstellingen van de kaderrichtlijn water in artikel 8.84. Bij het beoordelen van de aanvraag kan het bevoegd gezag rekening houden met de in het desbetreffende water(beheer)programma opgenomen maatregelen die in de desbetreffende planperiode genomen worden. De toetsing aan de doelstellingen van de kaderrichtlijn water is dus dwingend voorgeschreven, maar bij deze toetsing kunnen de te nemen maatregelen betrokken worden. Als bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van een activiteit op basis van de waterprogramma's niet onomstotelijk blijkt dat aan de omgevingswaarden voldaan wordt en de andere doelstellingen gehaald worden, dan moet een beroep gedaan worden op één van de uitzonderingsmogelijkheden die de Krw biedt. Als dit niet (meer) mogelijk is moet de vergunning geweigerd worden.

Het bevoegd gezag is verplicht de omgevingsvergunning voor onder andere een lozingsactiviteit regelmatig te bezien. Dit kan leiden tot een wijziging van de voorschriften en in bepaalde situaties zelfs tot het intrekken van de vergunning (zie artikel 5.38 van de wet, afdeling 8.10 van dit besluit en paragraaf 11.11 van deze toelichting). Dit is in lijn met artikel 11, vijfde lid, Krw, dat de lidstaten verplicht de betrokken vergunningen en toestemmingen te onderzoeken en zo nodig te herzien als uit monitoringsgegevens of andere gegevens blijkt dat de doelstellingen van artikel 4 Krw vermoedelijk niet gehaald worden.

Met behulp van monitoring wordt bepaald of aan de omgevingswaarden voldaan wordt en andere doelstellingen gehaald worden. Ook dit is een verplichting die volgt uit de Krw (zie ook paragraaf 13.3.2 van deze toelichting). De regels over monitoring van de omgevingswaarden voor waterkwaliteit worden ingevoegd bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet en eventueel de Invoeringsregeling Omgevingswet, omdat bij de uitwerking van dit besluit is gebleken dat de grondslag voor het verplichte monitoringsprogramma onvoldoende was. Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet omvat een wijziging van artikel 20.2 van de wet die voorziet in een dergelijke grondslag.

Als uit de monitoring blijkt dat met de waterprogramma's niet aan de omgevingswaarden voor waterkwaliteit kan worden voldaan en er geen of onvoldoende gebruik gemaakt kan worden van de uitzonderingsmogelijkheden die zijn opgenomen in paragraaf 2.2.2.4 van dit besluit moeten de van toepassing zijnde waterprogramma's gewijzigd worden op grond van afdeling 3.2 van de wet.

Provincies hebben de mogelijkheid om in hun omgevingsverordeningen voor waterkwaliteit afwijkende of aanvullende omgevingswaarden te stellen (zie voor meer informatie hierover paragraaf 2.3.3 van deze toelichting). Het besluit vereist dat bij het stellen van een aanvullende of afwijkende omgevingswaarden de economische effecten worden betrokken. Voor een toelichting wordt kortheidshalve verwezen naar de sectie ‘Decentrale omgevingswaarden luchtkwaliteit: meewegen economische effecten’ in paragraaf 5.2.1. Hierna worden de vormgeving van de omgevingswaarden voor oppervlaktewateren, grondwater en drinkwater en de uitzonderingsmogelijkheden hierbij nader toegelicht.

Het Rijk en regionale overheden zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het behalen van de omgevingswaarden en de overige doelstellingen, zoals het vereiste van geen achteruitgang. Naast de hier verplichte regels hebben de gezamenlijke waterbestuurders in november 2016 en de betrokken maatschappelijke organisaties daarom de intentieverklaring Delta-aanpak Waterkwaliteit en Zoetwater ondertekend. Hierin is onder meer afgesproken om de belasting van grond- en oppervlaktewater met nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen verder aan te pakken. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is hierbij verantwoordelijk voor het mestbeleid.