Integraal Beheerplan Noordzee 2015
3 Ruimtelijk beheer
Geldend
Het toekomstig gebruik van de Noordzee staat onder sterke invloed van autonome trends en mondiale, Europese en nationale ontwikkelingen. De effecten daarvan vragen om meer regie en een integrale afweging tussen de verschillende soorten gebruik in balans met het mariene ecosysteem.
Zo ligt er een expliciete vraag naar meer ruimte voor zandwinning ten behoeve van kustsuppleties en ophoogzand. Ook de verdere ontwikkeling van duurzame elektriciteitsproductie op zee brengt een forse ruimteclaim met zich mee. Naar verwachting neemt ook het scheepvaartverkeer op de Noordzee de komende jaren toe in omvang en diversiteit. De samenleving vraagt dan ook om herijking van de maatschappelijke afweging tussen het huidige gebruik en de nieuwe maatschappelijke opgaven, in evenwicht met het mariene ecosysteem, transparant, met regie van het rijk. Dit noopt tot anticipatie en orkestratie in het ruimtelijk beheer van de Noordzee.
Daarmee wordt bedoeld dat in het ruimtelijk beheer rekening wordt gehouden met de specifieke eigenschappen van (nieuwe en bestaande) gebruiks functies en wordt gekeken waar en in combinatie met welke andere functies deze op een verantwoorde wijze het beste kunnen plaatsvinden.
Dit hoofdstuk beschrijft op hoofdlijnen de nieuwe ruimtelijke beheerfilosofie en de wijze waarop de afwegingen en keuzes in het ruimtelijk beheer tot stand komen.
3.1. Beheerfilosofie
De eerste versie van het IBN 2015 hanteerde kansenkaarten om aan te geven waar bepaalde ontwikkelingen zich waarschijnlijk zouden voordoen. Met een uitsluitingbeleid (aangeven waar iets niet mag) werd daaraan invulling gegeven, terwijl voor andere locaties gold dat initiatiefnemers de perspectieven van hun plannen moesten aantonen. Door de groei van het aantal ruimteclaims voldoet dit beleid niet meer. Daarom is met het Nationaal Waterplan (NWP) het ruimtelijk beheer op de Noordzee op een meer proactieve en sturende wijze vormgegeven. Het NWP anticipeert op ontwikkelingen en stelt door de aanwijzing van specifieke gebieden de functies van nationaal belang op de Noordzee veilig.
Binnen de randvoorwaarden van nationale en Europese wetgeving zal het ruimtelijk beheer binnen en buiten de door het NWP aangewezen gebieden steeds meer worden vormgegeven in samenspraak met de belanghebbenden in die gebieden. Begon de uitvoering van het ruimtelijk beleid eerder bij de formele vergunningaanvraag, nu verloopt ze steeds meer via gebiedsprocessen met stakeholders en eindigt met een formeel besluit over (ruimtelijke) beheerkaders en/of vergunningen. Drie belangrijke voorbeelden zijn: beheerplannen voor Natura 2000-gebieden, een zandwinstrategie binnen de 12-mijlszone en de uitgifte van ruimte binnen de aangewezen windgebieden.
Regulering van het gebruik wordt zoveel mogelijk gevat in algemene regels. Voor alle vergunningplichtige activiteiten kunnen initiatiefnemers zich melden bij één loket (zie ook hoofdstuk 6) dat hen informeert over voorwaarden en ruimtelijke mogelijkheden. Zo nodig start een gebiedsproces om tot optimale ruimtelijke afweging en inpassing te komen. De vergunningaanvraag is niet meer het startpunt, maar het formele sluitstuk van het ruimtelijke beheer.
Deze beheerfilosofie is ingegeven door het groeiend inzicht dat een dynamisch systeem als dat van de zee een wijze van beheer vraagt die met die dynamiek meebeweegt: flexibel reagerend en anticiperend. Deze stijl van beheer vereist van alle partijen permanente deelname aan een proces van samenwerking. Ieder brengt zijn belangen in en gezamenlijk werken de partijen oplossingsstrategieën uit die bijdragen aan een systeem dat ecologisch, economisch en ook in sociaal-cultureel opzicht robuust is.
3.2. Aangewezen gebieden
Het kabinet heeft in het Nationaal Waterplan (NWP) activiteiten aangewezen die van nationaal belang zijn: zandwinning en zandsuppletie, duurzame windenergie, olie- en gaswinning, CO2-opslag, zeescheepvaart en militaire oefeningen op zee. In de structuurvisiekaart van het NWP en de Beleidsnota Noordzee zijn de activiteiten van nationaal belang, het beleid voor de bescherming van mariene ecosystemen en de aangewezen (en nog aan te wijzen) Natura 2000-gebieden ruimtelijk vastgelegd. Deze beleidskeuzes zijn bindend voor alle partijen.
Figuur 2. Structuurvisiekaart Nationaal Waterplan
In de gebieden die zijn aangemerkt voor activiteiten van nationaal belang, mogen andere activiteiten dit gebruik niet belemmeren. Wanneer activiteiten van nationaal belang zich in hetzelfde gebied afspelen, wordt zoveel mogelijk gestreefd naar gecombineerd, efficiënt ruimtegebruik. Voorwaarde is dan dat de eerste initiatiefnemer geen onevenredige schade of hinder ondervindt. Voor enkele gebieden neemt het rijk het initiatief om activiteiten onderling af te stemmen en afspraken te maken over gebruik en inrichting. Het gaat om:
- •
Natura 2000-gebieden:het rijk zal beheerplannen opstellen voor deze gebieden, inclusief eventuele afspraken over zonering.
- •
12-mijlszone: dit gebied is onder meer gereserveerd voor zandwinning. Hert rijk stelt een zandwinstrategie op om duidelijk te maken hoe zandwinning in evenwicht kan zijn met ecologische waarden en ander gebruik in deze zone. Ook kan het rijk gebiedsprocessen initiëren over kustontwikkeling en maatregelen voor kustveiligheid.
- •
Windenergiegebieden: in de aangewezen gebieden Borssele en IJmuiden zijn nog ruimtelijke afwegingen nodig voor de precieze locatie van toekomstige windparken. Het rijk zal een nieuw uitgiftestelsel ontwerpen, dat de uitgifte van ruimte koppelt aan de beschikbaarheid van financiële middelen. Voorafgaand aan vergunningverlening neemt het rijk het initiatief voor een afwegingsproces, dat ook rekening houdt met andere ruimtelijke belangen in de windenergiegebieden.
Daarnaast gelden de randvoorwaarden volgens de tabel op pagina [27].
Het streven is om zoveel mogelijk gebruik binnen de gebieden op zee te combineren. Daarbij wordt vanzelfsprekend rekening gehouden met de (cumulatieve) effecten voor de (scheepvaart)veiligheid en de mariene natuurwaarden.
3.3. Interactie gebruik
Een van de uitgangspunten van het Noordzeebeleid is meervoudig ruimtegebruik. Dit is ook een van de toetselementen (toets 2) van het afwegingskader.
In de gebieden die zijn aangewezen voor activiteiten van nationaal belang geldt dat andere activiteiten dit gebruik van nationaal belang niet mogen belemmeren. Een rechtmatig gebruiker van (een deelgebied van) de Noordzee heeft echter geen alleenrecht op het algehele gebruik van het desbetreffende gebied. Hij heeft alleen het exclusieve recht in het afgebakende gebied voor de activiteit waarvoor vergunning is verleend. Er is dus ruimte voor medegebruik mits de eerste initiatiefnemer daarvan geen onevenredige schade of hinder ondervindt. Nieuwe initiatiefnemers treden in eerste instantie in overleg met gevestigde initiatiefnemers om afspraken te maken over hoe de initiatieven naast elkaar zijn uit te voeren. In het verleden hebben bij trajecten voor planvorming en vergunningverlening soms al gebiedsprocessen plaatsgevonden in verband met interactie tussen gebruiksfuncties.
Hoofdstuk 5, waarin alle gebruiksfuncties afzonderlijk worden behandeld, gaat ook in op de interacties met andere gebruiksfuncties. Tabel 1 geeft mogelijke interacties tussen de gebruiksfuncties weer. De bij de gebruiksfuncties opgenomen kaarten in hoofdstuk 5 geven enkele belangrijke interacties met andere functies ruimtelijk weer. Bij interacties van gebruik wordt altijd gestreefd naar meervoudig ruimtegebruik en afstemming met reeds gevestigde en mogelijk toekomstige belanghebbenden in de gebieden op zee. De ervaring leert dat deze vorm van planvorming voor de Noordzee goed werkt. De rijksoverheid hecht grote waarde aan het zoveel mogelijk in de voorfase afstemmen van de verschillende gebruiksfuncties in het gebied en houdt daar zoveel mogelijk rekening mee. De rijksoverheid als bevoegd gezag maakt namelijk altijd de uiteindelijke afweging, ook als de initiatiefnemers er in de voorfase onderling niet uitkomen. De overheid beslist daarbij tevens over de voorwaarden waaronder de initiatieven in hetzelfde gebied mogelijk zijn.
Tabel 1. Interacties gebruiksfuncties
Hoofdstuk 5, waarin alle gebruiksfuncties afzonderlijk worden behandeld, gaat ook in op de interacties met andere gebruiksfuncties. In de bij de gebruiksfuncties opgenomen kaarten worden de interacties met andere functies expliciet gemaakt.
Bij interacties van gebruik wordt altijd gestreefd naar meervoudig ruimtegebruik en afstemming met reeds gevestigde en mogelijk toekomstige belanghebbenden in de gebieden op zee. De ervaring leert dat deze vorm van planvorming voor de Noordzee goed werkt. De rijksoverheid hecht grote waarde aan het zoveel mogelijk in de voorfase afstemmen van de verschillende gebruiksfuncties in het gebied en houdt daar zoveel mogelijk rekening mee. Uiteindelijk maakt de rijksoverheid als bevoegd gezag namelijk altijd de uiteindelijke afweging, ook als de initiatiefnemers er in de voorfase onderling niet uitkomen. De overheid beslist daarbij tevens over de voorwaarden waaronder de initiatieven in hetzelfde gebied mogelijk zijn.
3.4. Ecosysteembenadering
Een ander uitgangspunt van het Noordzeebeleid is duurzame ontwikkeling en duurzaam gebruik. Dit geldt niet alleen voor het gebruik in de Natura 2000-gebieden, maar voor de gehele Noordzee.
Voor duurzame ontwikkeling en duurzaam gebruik van de Noordzee wordt de ecosysteembenadering toegepast.
De Beleidsnota Noordzee geeft de definitie van de ecosysteembenadering als volgt weer: ‘Geïntegreerd beheer van de menselijke activiteiten, gebaseerd op kennis van de dynamiek van het ecosysteem, met als doel de invloeden die kritisch zijn voor de gezondheid van het systeem te identificeren en hierop actie te ondernemen, en hierdoor een duurzaam gebruik van ecosysteemproducten en -diensten, en behoud van de integriteit van het ecosysteem te bereiken’.
De bestaande wet- en regelgeving geeft invulling aan de ecosysteembenadering door middel van het voorzorgsbeginsel en een toets op de effecten voor natuur en milieu. Het afwegingskader in dit IBN is een instrument om dit in samenhang in de vergunningverlening toe te passen.
3.4.1. Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM)
Op 4 september 2010 is in Nederland de Europese Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM) in werking getreden. De KRM is erop gericht het mariene ecosysteem op het schaalniveau van de gehele Noordzee te beoordelen, te beschermen en te ontwikkelen, en het gebruik ervan te verduurzamen. Op grond van de KRM moet in 2020 in de Noordzee een goede milieutoestand zijn bereikt. Op 15 juli 2012 verwacht de Europese Commissie van elke Noordzeestaat een rapportage over de huidige status van het eigen deel van de Noordzee en ook een beschrijving van wat ‘een goede milieutoestand’ in 2020 precies inhoudt. Uiterlijk in 2015 moet bekend zijn welke maatregelen worden uitgevoerd om die goede milieutoestand in 2020 te bereiken. Dat de KRM invloed zal hebben op het gebruik van de Noordzee staat vast, maar welke maatregelen noodzakelijk zijn om de goede milieutoestand te bereiken, moeten nog worden bepaald.
3.4.2. Overige beschermingskaders
Marine Protected Areas |
Gebieden die in Ospar-verband zijn beschermd heten Marine Protected Areas (MPA's). |
De mariene Natura 2000-gebieden zijn tevens genomineerd als MPA's onder de bescherming van OSPAR. |
Een ander beschermingskader is Natura 2000, een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden. Deze natuurgebieden komen voort uit de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn (VHR). Begin 2009 zijn de Habitatrichtlijngebieden Kustzee ten noorden van Bergen, Vlakte van de Raan, Doggersbank en Klaverbank bij het OSPAR-secretariaat genomineerd als Marine Protected Area (MPA). De Marine Protected Areasgenieten geen aanvullende bescherming boven de bescherming die de habitats en soorten al hebben op grond van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn.
Het Gemeenschappelijk Visserijbeleid biedt mogelijkheden om in de beschermde gebieden specifieke maatregelen te nemen die tot doel hebben de natuurwaarden in deze gebieden te beschermen. En omdat de Noordzee een ondeelbaar ecosysteem is, passen flankerende maatregelen op grond van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid zowel in de Natura 2000-gebieden binnen als buiten de territoriale zee (de 12-mijlszone). Afspraken hierover tussen de betrokken vlaggenstaten worden verankerd in het Gemeenschappelijk Visserijbeleid van de Europese Unie.
3.5. Verdeling van verantwoordelijkheden
Het rijk is verantwoordelijk voor de implementatie van de Europese richtlijnen, zoals VHR en KRM en is tevens verantwoordelijk voor het beheer en de kwaliteit van de Noordzee. Decentrale overheden (provincies en gemeenten) spelen een belangrijke rol bij het kustbeheer en de ruimtelijke ontwikkeling aan de kust. Provincies en gemeenten beschikken vaak over gedetailleerde kennis van de lokale situatie.
De vergunningverlening voor activiteiten op de Noordzee die vergunningplichtig zijn, valt onder de verantwoordelijkheid van de departementen IenM, EL&I en Defensie.
In het gebied van de Eemsmonding valt de zone tot 3 mijl uit de kust onder het Eems-Dollardverdrag. Op grond van dit verdrag is de bilaterale Eems-Dollardcommissie bevoegd gezag. Het ministerie van IenM maakt deel uit van deze commissie. Als er grensoverschrijdende vergunningsprocedures spelen, stemt het ministerie van IenM die aanvragen af met de Duitse nautische autoriteiten.
In Bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de wettelijke verantwoordelijkheden van alle bevoegde gezagen op de Noordzee.
Figuur 3. Verdeling van het continentaal plat van de Noordzee
