5.4.3 De regulering van het bestaand gebruik

Ingevolge de Nbw 1998 is het mogelijk om in een beheerplan ‘handelingen en ontwikkelingen’ in en buiten een Natura 2000-gebied te beschrijven’.1 In Tabel 6 wordt weergegeven op welke manier in de onderzochte beheerplannen van die mogelijkheid gebruik is gemaakt (zie Tabel 6 aan het einde van dit hoofdstuk).

In alle beheerplannen is gebruik gemaakt van de mogelijkheid om bestaand gebruik te beschrijven. Dit is op basis van de Nbw 1998 niet verplicht, maar ligt gezien de ‘vrijstellingsbevoegdheid’ van artikel 19d, tweede lid Nbw 1998 voor de hand. In de beheerplannen wordt erg veel aandacht besteed aan de beschrijving en de toetsing van het bestaand gebruik. Deze focus is begrijpelijk in het licht van de wijziging van de Nbw 1998 op 1 februari 2009. Sindsdien is bij de vaststelling van beheerplannen het accent verschoven van natuurbeheer naar de regulering van het bestaand gebruik.2 Hier past wel een belangrijke kanttekening. Het is ook mogelijk om bestaand gebruik op basis van artikel 19d, derde lid Nbw 1998 te onttrekken aan de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998. Tot op heden is (nog) geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om in een beheerplan bestaand gebruik van buiten een Natura 2000-gebied te beschrijven.

Het komt wel voor dat in een beheerplan wordt verwezen naar belangrijke toekomstige (economische) activiteiten net buiten het Natura 2000-gebied. Een voorbeeld hiervan is te vinden in het beheerplan voor de Voordelta waarin, naast de beschrijving en de toetsing van het bestaand gebruik, wordt vooruitgeblikt op de aanleg en het gebruik van de Tweede Maasvlakte.3

Het beschrijven van bestaand gebruik in een beheerplan is alleen mogelijk voor zover het ‘handelingen en ontwikkelingen’ betreft die geen significante effecten hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van habitats en soorten.4 Om significante effecten op de kwalificerende habitats of soorten uit te sluiten of te voorkomen is het noodzakelijk om het bestaand gebruik te onderwerpen aan een habitattoets. In alle beheerplannen is het bestaand gebruik aan een dergelijke toets onderworpen. Daarbij valt op dat de beheerplannen weinig informatie bevatten over de wijze waarop de habitattoets is uitgevoerd, maar vooral ingaan op de uitkomst van het onderzoek. De wijze waarop dit gebeurt, verschilt per beheerplan.

Afgaande op de inhoud van de onderzochte beheerplannen is door de opstellers veel aandacht besteed aan het beschrijven van het bestaand gebruik. Daarbij valt op dat bij de beschrijving van ‘handelingen en ontwikkelingen’ meestal geen relatie wordt gelegd met de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied. Dit heeft tot gevolg dat in de beheerplannen ook zaken worden beschreven die op geen enkele manier bijdragen aan de realisering van een gunstige staat van instandhouding van de kwalificerende habitats en soorten.

Het beschrijven van dergelijke handelingen en ontwikkelingen in het beheerplan is toegestaan voor zover er geen sprake is van (mogelijke) significante effecten. In sommige Natura 2000-gebieden is de aanwezigheid van bepaalde habitats en soorten mede, of juist, het gevolg van op het eerste gezicht strijdige vormen van bestaand gebruik. Een voorbeeld hiervan vormt het samengaan van intensieve veeteelt (voedselrijk gras) en de aanwezigheid van grote groepen ganzen, zwanen en/of smienten.7

De habitattoets heeft in geen enkel geval geleid tot de conclusie dat bestaand gebruik onder geen beding voortgang kan vinden. In zoverre is het beeld dat Natura 2000-gebieden als gevolg van beheerplannen of de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998 ‘op slot gaan’ niet correct.8 Dit blijkt onder meer uit de beheerplannen voor Broekvelden, Norgerholt en het Oudeland van Strijen. In deze Natura 2000-gebieden kan al het bestaand gebruik zonder aanvullende voorwaarden voortgang vinden. In alle andere beheerplannen is het bestaand gebruik of een deel van het bestaand gebruik alleen toegestaan in combinatie met mitigerende maatregelen. Daarbij is sprake van verschillen tussen de individuele beheerplannen:

In de praktijk wordt op basis van een beheerplan niet altijd duidelijk waar mitigerende maatregelen uit bestaan, hoe dergelijke maatregelen worden geborgd en wie verantwoordelijk is voor de uitvoering. Een goed voorbeeld van een dergelijke situatie is onder meer te vinden het ontwerp-beheerplan voor polder Zeevang:

De vraag of bepaalde vormen van bestaand gebruik eventueel wel met behulp van compenserende maatregelen zijn toegestaan, is niet aan de orde. Zoals eerder uiteengezet is in een beheerplan geen ruimte voor bestaand gebruik met mogelijk verslechterende significante effecten op de kwalificerende habitats en soorten in het Natura 2000-gebieden. In dat geval is de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 van toepassing. Desondanks zijn in het beheerplan voor de Voordelta wel compenserende maatregelen opgenomen. Deze maatregelen hebben echter geen betrekking op bestaand gebruik in het Natura 2000-gebied de Voordelta, maar zijn bedoeld om de significante effecten van de aanleg en het gebruik van de Tweede Maasvlakte weg te nemen. Zoals uit Tabel 3 (vijfde kolom) blijkt, worden in 6 van 12 beheerplannen vormen van bestaand gebruik beschreven, die vanwege mogelijke significante effecten vallen onder de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998. In de praktijk komt dit – in verhouding tot het totale bestaande gebruik – maar weinig voor. Ter illustratie de volgende voorbeelden:

Het is ook mogelijk dat op basis van de habitattoets wordt vastgesteld dat een vorm van bestaand gebruik valt onder de vergunningplicht, maar dat het met inachtneming van de zogenoemde ADC-criteria niet mogelijk zal zijn om een Nbw 1998-vergunning te verlenen.12 Geen van de beheerplannen bevat een voorbeeld van een dergelijke situatie. In het ontwerp-beheerplan voor het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen wordt vanwege significante effecten op de kwalificerende natuurwaarden de sluiting van de campings Molenslag en Vineaduin aangekondigd. Deze maatregel was echter al voor de vaststelling van het beheerplan voor dit Natura 2000-gebied aangekondigd.13 Uit het voorgaande blijkt dat in en rond Natura 2000-gebieden ruimte bestaat voor economische activiteiten.14