5.4.4 Het gebruik van het beheerplan als toetsingskader voor Nbw 1998-vergunningen

In hoofdstuk 4 is uiteengezet dat het beheerplan onder meer fungeert als toetsingskader bij de beoordeling van een aanvraag voor een Nbw 1998-vergunning. Ingevolge artikel 19e, sub b Nbw 1998 houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 ‘rekening met een op grond van artikel 19a en 19b vastgesteld beheerplan’. Een overzicht van des manier waarop dit in de huidige beheerplannen gebeurt, wordt gegeven in Tabel 7 (zie Tabel 7 aan het einde van dit hoofdstuk).

Zoals uit Tabel 7 blijkt, worden in 6 van de 12 beheerplannen projecten of andere handelingen beschreven waarop de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 van toepassing is. Deze informatie is te vinden in de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden Deelen, Eilandspolder, Groote Wielen, Solleveld & Kapittelduinen, Zeevang en het Oudeland van Strijen. In 5 van de 12 beheerplannen zijn ten behoeve van het beoordelen van een aanvraag voor een Nbw 1998 beleidsregels opgenomen. Dit is het geval in de plannen voor de Natura 2000-gebieden Eilandspolder, Lepelaarsplassen, Zeevang, Oudeland van Strijen en de Voordelta. Dit laat zien dat er geen automatische koppeling bestaat tussen het benoemen van vergunningplichtige projecten en andere handelingen, en het vastleggen van beleidsregels in een beheerplan. De beheerplanen voor de Natura 2000-gebieden Deelen, Groote Wielen en Solleveld & Kapittelduinen bevatten wel een opsomming van activiteiten waarop artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 van toepassing is, maar in deze plannen ontbreken beleidsregels. Omgekeerd bevatten de plannen voor de Lepelaarsplassen en de Voordelta wel beleidsregels maar geen opsomming van vergunningplichtige activiteiten.1

Het vastleggen van beleidsregels in een beheerplan is op basis van de Nbw 1998 niet verplicht maar ligt wel voor de hand. Zoals gesteld is het beheerplan hèt instrument om een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten te realiseren. Voor zover noodzakelijk worden in een beheerplan daartoe instandhoudingsmaatregelen opgenomen. Het vastleggen van dergelijke maatregelen gebeurt met behulp van een integrale afweging van alle relevante (ruimtelijke) belangen in het betrokken Natura 2000-gebied. Bij de beoordeling van een aanvraag voor een Nbw 1998-vergunning moeten gedeputeerde staten rekening houden met een vastgesteld beheerplan.2 De kwaliteit en kwantiteit van de beleidsregels verschilt per beheerplan. In de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden Eilandspolder, Lepelaarsplassen en Zeevang behelzen deze regels niet meer dan een opsomming van zaken waarmee het bevoegd gezag bij het beoordelen van een aanvraag voor een Nbw 1998-vergunning rekening moet houden. Een uitzondering hierop vormt het beheerplan voor het Natura 2000-gebied Voordelta. Paragraaf 3.1.2 van dat plan bevat voorwaarden met betrekking tot de toekomstige visserij.

Uit Tabel 6 blijkt dat de meeste beheerplannen geen beleidsregels bevatten. In de beheerplannen waarin dat wel het geval is, zijn deze regels meestal beknopt en globaal geformuleerd. Dit sluit het gebruik van het beheerplan als toetsingskader niet uit. In voorkomende gevallen kan een aanvraag voor een Nbw 1998-vergunning ten minste worden getoetst aan instandhoudingsdoelstellingen,3 instandhoudingsmaatregelen of aan andere informatie in het beheerplan.4 Het beheerplan kan worden gebruikt om alle benodigde informatie voor het beoordelen van een aanvraag voor een Nbw 1998-vergunning op een rij te zetten. Op die manier kan het beheerplan in positieve zin bijdragen aan de efficiënte afhandeling van vergunningaanvragen.

Tot op heden zijn beheerplannen nog maar in een beperkt aantal gevallen gebruikt als toetsingskader voor het beoordelen van vergunningaanvragen. In de periode tot 15 juli 2013 zijn slechts 3 van de 12 onderzochte beheerplannen (Eilandspolder, Solleveld & Kapittelduinen en Voordelta) voor dat doel gebruikt. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat (nog) maar 3 beheerplannen onherroepelijk zijn vastgesteld. Voor 9 andere Natura 2000-gebieden zijn alleen ontwerpbeheerplannen beschikbaar. In een aantal provincies worden vergunningaanvragen niet getoetst aan concept- of ontwerp-beheerplannen.5 Daarnaast is bij het vaststellen van de (ontwerp)beheerplannen praktisch al het bestaand gebruik beschreven. Op deze activiteiten is de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998 nu of in de toekomst niet meer van toepassing.6 Afgaande op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak is het beheerplan voor het Natura 2000-gebied Voordelta tot dusver het meest frequent toegepast als toetsingskader. Redenen hiervoor kunnen zijn dat dit plan al in 2008 is vastgesteld, en het Natura 2000-gebied Voordelta is gelegen in een gebied met veel economische activiteiten. De jurisprudentie met betrekking tot dit Natura 2000-gebied toont aan dat het beheerplan ook voor andere zaken als toetsingskader kan worden gebruikt. In de praktijk gebruikt het bevoegd gezag dit plan ook voor het uitvoeren van de artikel 19j Nbw 1998 toets, bij procedures tegen het toegangsbeperkingsbesluit en verzoeken om nadeelcompensatie.7 Het ligt in de lijn der verwachting dat in de toekomst ook andere beheerplannen op een vergelijkbare manier worden gebruikt.