4.5.5 Tussenconclusie: algemeen vertegenwoordigende organen en initiatieven

Dan resteert de vraag wat het bovenstaande betekent voor het bestaan op lokaal niveau van algemeen vertegenwoordigende organen anders dan de raad. Zoals gezegd meende de Raad van State dat bestuurscommissies op grond van artikel 83 Gemeentewet als zodanig kunnen worden aangemerkt wanneer zij beschikken over de bevoegdheid algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Deze interpretatie van artikel 4 Grondwet wordt niet ondersteund door de grondwetsgeschiedenis noch door de ontwikkeling van de Gemeentewet sinds 1992. De grondwetgever meende dat voor het zijn van een algemeen vertegenwoordigend orgaan vereist is dat een orgaan beschikt over een takenpakket vergelijkbaar met dat van een gemeente of provincie. De gemeentewetgevers van 1992, 2002 en de wetgever van 2014 hebben dit zo geïnterpreteerd dat er van twee criteria sprake moet zijn, namelijk de vereisten dat een orgaan (a) een algemeen en breed takenpakket opgedragen moet krijgen en (b) moet beschikken over verordenende bevoegdheid. Het tweede criterium werd daarbij door de gemeentewetgevers van 1992 en 2014 meer dan door die van 2002 als onderdeel van het eerste criterium gezien. Belangrijk om te benadrukken is dat geen enkele wetgever de verordenende bevoegdheid als voldoende criterium voor het zijn van een algemeen vertegenwoordigend orgaan heeft beschouwd. Dat is precies wat de Raad van State wel deed. Na de terechte constatering dat er na afschaffing van de deelgemeenten nog bepaalde verordenende bevoegdheid kan worden overgedragen aan bestuurscommissies concludeerde de Raad dat deze commissies kunnen beschikken over een substantieel deel van het takenpakket van een voormalige deelgemeente. Dat werd vervolgens gelijkgesteld aan een substantieel takenpakket in de zin van artikel 4 Grondwet. Voor die laatste stap is in de grondwetsgeschiedenis geen steun te vinden en het leidt daarnaast tot een interpretatie van artikel 4 die niet grondwetsconform is. Zelfs als de Raad van State gelijk heeft dat het beschikken over bepaalde verordenende bevoegdheid, welke naar eigen zeggen minder ruim is dan die van deelgemeenten, gelijkstaat aan het beschikken over een substantieel deel van het takenpakket van deelgemeenten, dan nog is dat niet hetzelfde als een takenpakket vergelijkbaar met dat van een gemeente. Verordenende bevoegdheid alleen is daarvoor niet genoeg en kan dat ook niet zijn zonder te botsen met de expliciete verklaring van de grondwetgever dat niet te snel geconcludeerd moet worden dat sprake is van een algemeen vertegenwoordigend orgaan.1

Verordenende bevoegdheid alleen is dan weliswaar niet voldoende, maar kan wel worden overgedragen. De vraag is dan of er een zodanig met een gemeente vergelijkbaar takenpakket aan een bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet kan worden toegekend dat er sprake is van een algemeen vertegenwoordigend orgaan. Om twee redenen kan daarvan geen sprake zijn. Ten eerste is het op grond van artikel 156 lid 3 Gemeentewet verboden de bevoegdheid te delegeren om verordeningen vast te stellen die door straffen of bestuursdwang te handhaven zijn. Dit is een zwaarwegend onderdeel van het bevoegdhedenpakket van de raad en het ontbreken daarvan in het bevoegdhedenpakket van een bestuurscommissie is op zich al reden om aan te nemen dat het daardoor niet te vergelijken is met dat van een gemeente. Ten tweede kan aan gewone territoriale bestuurscommissies sinds 1992 niet een met deelgemeenten (en daarmee gemeenten) vergelijkbaar taken- en bevoegdhedenpakket worden overgedragen. De gemeentewetgever van 1992 bepaalde dit impliciet door onderscheid te maken tussen twee varianten territoriale bestuurscommissies, een lichte en een zware die rechtstreeks gekozen moest worden. Tijdens de parlementaire behandeling van de Gemeentewet 2002 werd de bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet expliciet als lichte commissie naast de zwaardere deelgemeenten aangeduid. Bestuurscommissies zijn nooit bedoeld om te beschikken over eenzelfde taken- en bevoegdhedenpakket als de deelgemeenten, die juist op grond daarvan als algemeen vertegenwoordigend orgaan werden aangemerkt. Wellicht dat op juridisch-technische gronden zou kunnen worden betoogd dat artikel 156 Gemeentewet de ruimte laat om min of meer dezelfde bevoegdheden over te dragen aan bestuurscommissies als dat er aan deelgemeenten werden overgedragen.2 Dat zou evenwel de facto tot het tegenovergestelde leiden van wat de wetgever met het afschaffen van de deelgemeenten heeft willen bereiken. De bedoeling van de wetgever is op dit punt zo helder, dat een dergelijke handelswijze in strijd met de wet moet worden geacht. Kort en goed betekent dit dat bestuurscommissies ex artikel 83 Gemeentewet niet over een zodanig zwaar taken- en bevoegdhedenpakket kunnen beschikken dat zij moeten worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigend orgaan in de zin van artikel 4 Grondwet. Op zijn beurt betekent dit dat initiatieven in de vorm van territoriale bestuurscommissies niet als algemeen vertegenwoordigend orgaan zullen worden aangemerkt en dat artikel 4 Grondwet niet op hen van toepassing is.