4.3.6.2 Toezicht in het kader van het ESM

In deze paragraaf wordt eerst kort ingegaan op de werking van het ESM en de aan de financiële steun gekoppelde conditionaliteit. Vervolgens zal in worden gegaan op het toezicht op deze conditionaliteit.

Het ESM is een internationale organisatie, opgezet buiten het EU-recht om. Het ESM verleent financiële steun in de vorm van gedetailleerde en geconditioneerde steunprogramma’s die deel uitmaken van een bilaterale overeenkomst tussen het ESM en de lidstaat in financiële nood.1 Via verschillende instrumenten kan financiële bijstand worden verleend aan de noodlijdende lidstaat.2 Het maatschappelijke kapitaal dat bijeen is gebracht in het ESM bestaat uit een gestort en een opvraagbaar gedeelte. Elke eurolidstaat, als ondertekenaar van het verdrag, draagt bij aan het maatschappelijke kapitaal volgens een vooraf vastgestelde bijdragesleutel.3 De verdragsluitende partijen hebben de Commissie en de ECB gemachtigd om de in het ESM-verdrag vastgestelde taken te vervullen.4 Het ESM werkt bij de uitvoering van het verdrag nauw samen met het IMF.5

Een lidstaat kan een verzoek indienen voor stabiliteitssteun van het ESM.6 Een lidstaat komt pas in aanmerking voor steun als de lidstaat het Fiscal Compact heeft geratificeerd.7 Wanneer de lidstaat een verzoek tot bijstand heeft gericht aan de voorzitter van de raad van gouverneurs, bestaande uit alle Ministers van Financiën van de eurolanden,8 wordt dit verzoek geëvalueerd door de Commissie, de ECB en waar relevant het IMF. Op basis van deze evaluatie kan de raad van gouverneurs bij unanimiteit besluiten om, in beginsel, stabiliteitssteun aan de lidstaat te verlenen.9

Naast een verzoek tot steun van de noodlijdende lidstaat zelf kan ook worden overgegaan tot het verlenen van steun door middel van een spoedstemprocedure binnen de raad van gouverneurs. Dit gebeurt als de Commissie en de ECB van oordeel zijn dat als niet snel een besluit wordt genomen over het verlenen van financiële bijstand dit de economische en financiële duurzaamheid van de eurozone in gevaar kan brengen.10 Een spoedstemprocedure kan worden geïnitieerd als er een gekwalificeerde meerderheid van 85% van de stemmen binnen de raad van gouverneurs voor verlening van steun is. Omdat de formele stemrechten van de leden van het ESM gelijk zijn aan ‘het aan het betrokken lid toegewezen aantal aandelen in het maatschappelijke kapitaal’,11 betekent dit dat Duitsland, Frankrijk en Italië een vetorecht hebben in deze procedure.12

In het geval er besloten wordt tot het verlenen van stabiliteitssteun wordt er een financiële bijstandsovereenkomst gesloten tussen de lidstaat en het ESM. In deze overeenkomst worden de financiële aspecten van de steun uiteengezet en, waar relevant, ook wanneer de uitbetaling van de eerste tranche van de financiële bijstand zal plaatsvinden.13 Deze overeenkomst wordt opgesteld door de directeur van het ESM,14 waarna de raad van gouverneurs hiermee akkoord gaat. De raad van bewind, bestaande uit achttien personen die ‘in hoge mate competent zijn in economische en financiële zaken’ en ieder benoemd door een van de achttien gouverneurs, keurt het akkoord over de overeenkomst vervolgens goed.15 Tegelijkertijd geeft de raad van gouverneurs, bij unanimiteit, de opdracht aan de Commissie om, in samenspraak met de ECB en, waar mogelijk, ook het IMF een memorandum van overeenstemming te onderhandelen met de lidstaat. Dit memorandum wordt als addendum bij de financiële bijstands-overeenkomst geplaatst. In dit memorandum worden de aan de financiële bijstandsovereenkomst verbonden voorwaarden omschreven.16 Het memorandum van overeenstemming bevat veelal gedetailleerde voorwaarden gericht op het verhogen van de doeltreffendheid van de financiële bijstand en het risico op financiële besmetting te voorkomen.17 In het memorandum worden de ernst van de aan te pakken zwakke punten en het gekozen financiële stabiliteitsinstrument beschreven.

De instrumenten om financiële bijstand te verlenen zijn limitatief opgesomd in het ESM-verdrag. Bijstand kan geschieden in de vorm van preventieve bijstand,18 bijstand voor de herkapitalisatie van financiële instellingen (indirect via de lidstaat),19 leningen 20 en steun voorziening op de primaire markt21 of secundaire markt.22 Volgens artikel 19 ESM-verdrag kan de raad van gouverneurs ook unaniem beslissen om wijzigingen aan te brengen in deze lijst. Sinds 2014 is deze lijst gewijzigd en is het ook mogelijk om banken in een lidstaat direct te herkapitaliseren vanuit het ESM, zonder tussenkomst van de lidstaat.23

In het geval een lidstaat een lening ontvangt van het ESM dan moeten de beleidsvoorwaarden voor de steun worden neergelegd in een macro-economisch aanpassingsprogramma dat deel uitmaakt van het memorandum.24 Het memorandum wordt na unanieme goedkeuring van de raad van gouverneurs ondertekend door de Commissie namens het ESM.25 Het ESM-verdrag bepaalt dat het memorandum van overeenstemming volledig consistent moet zijn met de maatregelen tot coördinatie van het economisch beleid waarin het VWEU voorziet, waaronder alle aanbevelingen, adviezen, besluiten en waarschuwingen die tot de betrokken lidstaat zijn gericht.26 Niet alleen moeten de voorwaarden consistent zijn met de uit het Europees Semester voortvloeiende maatregelen, voor het formuleren van de voorwaarden dienen de landenspecifieke aanbevelingen, alsook de respectievelijke tijdschema’s en alle verplichtingen in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact en de macro-economische onevenwichtigheidprocedure als uitgangspunt te worden genomen.27 De Commissie moet hiervoor zorgdragen.

De Commissie, de ECB en, waar mogelijk, het IMF (de zogenoemde Troika) zien toe op de naleving van de voorwaarden voor het verlenen van steun.28 De steun wordt verleend in tranches. Wanneer aan de voorwaarden wordt voldaan zal de volgende tranche worden uitbetaald. De Troika heeft hiermee een belangrijke bevoegdheid gekregen. Betaling van de volgende tranche is immers afhankelijk van het voldoen aan de voorwaarden zoals neergelegd in het memorandum van overeenstemming. Om aan de voorwaarden te voldoen dient de lidstaat de maatregelen zoals opgenomen in het memorandum via nationale regelgeving te implementeren op nationaal niveau.

De voorwaarden die neergelegd zijn in het memorandum van overeenstemming dienen passend te zijn voor het gekozen financiële bijstandsinstrument.29 Dit vereiste moet volgens Schwarz gelezen worden tegen de achtergrond van het nieuwe artikel 136 lid 3 VWEU en de Pringle-uitspraak van het Hof van Justitie. Het Hof benadrukt, zoals hiervoor reeds uiteengezet, dat strikte voorwaarden aan de financiële assistentie moeten garanderen dat het ‘hogere doel van de Unie’ namelijk, het behoud van financiële stabiliteit in de monetaire unie, wordt behouden.30 Wanneer de begrotingsdiscipline niet meer afgedwongen kan worden door de markten, zoals het geval is wanneer de lidstaat financiële bijstand ontvangt, zal de strikte conditionaliteit de discipline moeten afdwingen.31 Volgens De Witte en Beukers moeten de voorwaarden zelfs verder gaan dan de maatregelen die zijn of kunnen worden genomen in het kader van de buitensporige tekortprocedure, zo leiden zij af uit de uitspraak van het Hof van Justitie in Pringle. Immers, zo luidt hun stelling, waarom stelt het Hof van Justitie de conditionaliteit aan de steunverlening anders als extra voorwaarde voor de comptabiliteit van het ESM en de daaruit voortvloeiende financiële steunverlening met de no-bailout clausule?32 De verwachting van de auteurs is echter dat het Hof van Justitie enige discretionaire ruimte zal laten voor de lidstaat om te bepalen op welk specifiek niveau de maatregelen worden geïmplementeerd en welke vorm de maatregelen hebben, mocht deze vraag in de toekomst aan het Hof van Justitie worden voorgelegd.

Griekenland, Ierland, Portugal, Spanje en Cyprus hebben tot nu toe steun ontvangen uit het EFSF of het ESM en zijn onderworpen (geweest) aan strikte conditionaliteit. In het geval van Spanje betrof het directe steun aan financiële instellingen vanuit het ESM.33 In het geval van Ierland, Portugal en Cyprus hebben de lidstaten leningen ontvangen uit het EFSF en/of het ESM en waren onderworpen aan een macro-economisch aanpassingsprogramma.34 Griekenland is momenteel het enige land dat steun ontvangt uit het ESM.35