2.9.1 Conclusie

Als de ontwikkeling in de duur van de WW wordt beschreven, valt vooral op dat sinds 1987 een aanzienlijke verkorting heeft plaatsgevonden van de WW-duur. Onder meer de conjuncturele ontwikkelingen hebben geleid tot een groter beroep op de WW, zodat de collectieve lasten bleven stijgen. Dit heeft tot verscheidene wetswijzigingen geleid, zoals de afschaffing van de vervolguitkering in 2003 en de afschaffing van kortdurende uitkering van zes maanden op minimumniveau in 2006. Uiteindelijk is de WW verkort van vijf jaar tot 24 maanden.

Bij de invoering van de WW in 1987 waren het vooral de jongeren, vrouwen, werklozen met een onregelmatig arbeidsverleden en werklozen met een arbeidsverleden van vóór de 18-jarige leeftijd die werden benadeeld. De koppeling van het arbeidsverleden vanaf het 18^e jaar aan de duur van de uitkering zorgde ervoor dat zij niet altijd aan de vereisten voldeden om van een maximale WW-duur gebruik te maken. Het uitkeringssysteem is bewust door het kabinet zo opgezet, omdat een koppeling van de duur aan alleen de leeftijd tot veel ruimere aanspraken zou leiden. De nadelen verbonden aan de arbeidsverledeneis zouden gedeeltelijk worden ondervangen door het gelijkstellen van perioden van niet-gewerkte weken in geval van zorg voor een jong kind aan gewerkte weken (verzorgingsforfait). Het verzorgingsforfait is beperkt in 2005 in verband met de toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen met jonge kinderen. De verzorgingsperiode van een kind jonger dan vijf jaar telt sinds dat jaar voor de helft mee als periode van gewerkte weken in de zin van de WW.1 Ook het soepel vorm geven van de wekeneis in de WW in 1987 zou volgens het kabinet ervoor zorgen dat deeltijdwerkers niet werden benadeeld.2 In 1995 was het vooral de gecombineerde toetredingseis die leidde tot een nadelig effect voor een grote groep werklozen met een relatief kort arbeidsverleden (jongeren, herintreders). De kortdurende basisuitkering op minimumniveau bij het voldoen aan de wekeneis zou dit nadelige effect moeten verzachten. Voorts zou de verlenging van de vervolguitkering in 1995 leiden tot een langere periode van financiële onafhankelijkheid van de partner en het gedurende langere tijd niet hoeven aan te spreken van het vermogen. De afschaffing van die vervolguitkering in 2003 had dan ook vooral een negatief effect op de werklozen die langer in de WW zitten, veelal ouderen.3 Het doel van financiële onafhankelijkheid van de werkloze werd opgegeven door deze afschaffing, zodat die groep werklozen eerder op de bijstand aangewezen was. De verkortingen in 2006 en 2014 (Wwz) waren ingevoerd om de WW te vereenvoudigen, meer activerend te maken en ook de overheidsfinanciën op orde te brengen. Het idee van het kabinet was dat het merendeel van de werklozen zo snel uit de WW stroomt dat zij geen nadeel van een verkorting zouden ondervinden. Deze groep hoeft dus ook niet geactiveerd te worden. Het is opmerkelijk dat er maatregelen worden genomen die betrekking hebben op de gehele groep WW’ers door de verkorting, maar het probleem van langdurige werkloosheid vooral bij een specifieke groep van oudere werklozen zit. Voor die langdurig, vaak oudere, werklozen die wel nadeel zouden ondervinden van een verkorting werd in 2014 in de Wwz opgenomen dat werkgevers zogenaamde werk-naar-werk begeleidingstrajecten moesten ontwikkelen en dienden te investeren in scholing en mobiliteit om de activering te ondersteunen. Het probleem is dat werkgevers vaak niet bereid zijn om oudere werknemers aan te nemen vanwege de vooroordelen die heersen over (de productiviteit van) oudere werknemers. Voor ouderen werden flankerende maatregelen in de vorm van andere uitkeringsmogelijkheden op minimumniveau (IOW/IOAW) aangehouden en ontwikkeld om het nadeel van de verkorte uitkering te verminderen, maar het is de vraag of daarmee de verslechtering van de rechtspositie verzacht wordt.4

Een van de belangrijkste lessen die uit de beschrijving van de jurisprudentie omtrent dit onderwerp kan worden gehaald, is dat de rechter zich niet graag bemoeit met beleidskeuzes die zijn gemaakt ten aanzien van de duur van de WW. In RSV 1992, 303 overwoog de Centrale Raad van Beroep bijvoorbeeld dat het niet aan de rechter is om de innerlijke waarde of de billijkheid van de betrokken wettelijke bepaling te beoordelen. Er zijn ook geen ‘hogere’ internationale normen waaraan de duur te toetsen is, zodat de rol van de rechter hier klein is.

Als het om artikel 42 WW gaat, moet de rechter derhalve zich terughoudend opstellen door te verwijzen naar de tekst van dit artikel en het feit dat dit dwingend recht betreft. Discriminatie en overgangsrecht zijn onderdelen die wel door de rechter kunnen worden getoetst, maar dat heeft in deze gevallen niet veel opgeleverd. In RSV 1992,101 werd bijvoorbeeld het discriminatoir karakter van het fictieve arbeidsverleden dat aanvangt vanaf de 18-jarige leeftijd gerechtvaardigd door de (eenvoudige) redenering dat de wetgever welbewust voor een dergelijk systeem heeft gekozen en dit systeem geen ruimte overlaat voor een andere interpretatie.

Ook de klacht tegen het discriminatoir karakter ten opzichte van vrouwen bij de 3-uit-5 jareneis wordt in RSV 1991, 247 met eenvoudige bewoordingen weerlegd. De rechter erkende dat uit onderzoek bleek dat 20 procent van de vrouwen in de leeftijdscategorie 40-49 jaar benadeeld werd doordat zij niet voldeden aan de arbeidsverledeneis.5 Het verschil van 20 procent is duidelijk, maar volgens de CRvB niet zo aanmerkelijk dat dit een vermoeden van (indirecte) discriminatie van oudere vrouwen oplevert. Een argument waarom een verschil van 20 procent niet zo aanmerkelijk zou zijn dat het niet tot (indirecte) discriminatie leidt, wordt niet gegeven. Uit deze uitspraken blijkt dus duidelijk dat de rechter geen mogelijkheden ziet om af te wijken van artikel 42 WW zodat de regeling van de duur van de WW vooral het speelterrein van het kabinet is.

Op dat speelterrein wordt voornamelijk het woord ‘activering’ gebruikt om de verkortingen van de WW te rechtvaardigen. Uit de parlementaire behandeling komt echter naar voren dat bepaalde wetswijzigingen vooral vanuit een bezuinigingsmotief zijn ingegeven. Dit is duidelijk te zien bij de afschaffing van de vervolguitkering in 2003. In de Nota naar aanleiding van het verslag wordt gemeld dat er geen advies aan de SER is gevraagd over deze afschaffing en er evenmin alternatieve maatregelen mogelijk zijn, omdat de besparingen die voortvloeien uit deze maatregel al zijn ingeboekt voor de jaren 2004 tot en met 2007.6 We kunnen hieruit afleiden dat de afschaffing in feite vooral een bezuinigingsmaatregel is, omdat in de MvT7 bij de wetswijziging wordt vermeld dat in het licht van de verwachte toename van het beroep op de WW het kabinet de noodzaak zag tot het maken van keuzes en de reden voor invoering van de vervolguitkering, te weten individualisering van uitkeringsrechten, onvoldoende is gebleken om de vervolguitkering in stand te laten. Daarnaast wordt nog genoemd dat de afschaffing van de vervolguitkering tot een prikkel tot werkhervatting zal leiden.

Ook de reparatiemogelijkheden in cao’s van de duur bij de verkorting in 2006 en in 2014 bij de Wwz leiden tot vraagtekens over de redenen voor de wijzigingen. De verkortingen worden immers met argumenten als activering en werkhervattingsprikkels ingevoerd. Bij de verkorting van de WW van 5 jaar naar 38 maanden in 2006 wordt bijvoorbeeld beargumenteerd dat de verkorting een activerende lijn doorzet die is ingezet met het afschaffen van de vervolguitkering.8 Er werd zelfs naar empirisch onderzoek verwezen waaruit blijkt dat een langere potentiële uitkeringsduur tot een negatieve re-integratieprikkel bij ouderen leidt. Ook de verhoogde uitstroom naar werk op het moment dat de maximale uitkeringsduur wordt bereikt, wees er volgens het kabinet op dat een verkorting tot potentiële activering kan leiden.9 Ondanks deze mogelijke positieve effecten van een verkorting, faciliteert het kabinet toch reparaties van de duur in cao’s. Dit ligt niet in lijn met het activerend doel dat telkens bij een verkorting naar voren wordt gehaald, omdat een reparatie het risico met zich meebrengt dat de verkorting (en daarmee het activerend effect) teniet wordt gedaan. De mogelijkheid van cao-reparaties lijken het vermoeden te bevestigen dat het bezuinigingsaspect van een verkorting vaak belangrijker weegt, waarbij de activerende werking op de koop toe als inhoudelijke reden voor de invoering wordt gebruikt. Immers, zolang de rekening niet aan het kabinet wordt gepresenteerd maar bij de sociale partners ligt, mag de verkorting teruggedraaid worden in de cao’s.

Tot slot kunnen bij het punt van verkorting als activeringsinstrument vraagtekens worden gezet. Als sturingsinstrument is het problematisch, omdat het kan worden gerepareerd door de sociale partners en sturen op het aanbod aan werknemers niet zinvol is als er niet gestuurd wordt op de vraag van werkgever. Het instrument van de duurverkorting is mijns inziens dus meer ingezet om een verschuiving van de lasten te bewerkstelligen dan om daadwerkelijk te sturen op het gebied van activering.