Einde inhoudsopgave
25 jaar Awb in eenheid en verscheidenheid 2019/35.1
35.1 Levensmiddelenrecht
prof. mr. B. van der Meulen, datum 01-12-2018
- Datum
01-12-2018
- Auteur
prof. mr. B. van der Meulen
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Zie onder meer: Bernd van der Meulen, Levensmiddelenrecht. Systeem van een gelaagd functioneel rechtsgebied, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017; Bernd van der Meulen, ‘Levensmiddelenrecht: Een functioneel rechtsgebied in opkomst’, Ars Aequi 2014/12, p. 952-960 en Bernd van der Meulen, The Functional Field of Food Law. The emergence of a functional discipline in the legal sciences, European Institute for Food Law working paper 2018/02 < https://www.food-law.nl/Working-papers/ >.
Art. 3 lid 1 van Verordening (EG) 178/2002 ook bekend als de ‘General Food Law’ (‘GFL’) of de ‘Algemene Levensmiddelenverordening’, geeft een definitie van levensmiddelenwetgeving. In andere taalversies is het levensmiddelenrecht (food law): ‘de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot levensmiddelen in het algemeen en de voedselveiligheid in het bijzonder, zowel op het niveau van de [Unie] als op nationaal niveau; deze term bestrijkt alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, alsmede van diervoeders die voor voedselproducerende dieren worden geproduceerd of daaraan worden vervoederd’.
Art. 17 lid 2 GFL.
Wet van 26 april 2006 tot regeling van een onafhankelijke uitoefening van risicobeoordeling door de Voedsel en Waren Autoriteit (Wet onafhankelijke risicobeoordeling Voedsel en Waren Autoriteit).
Er ligt wel een wetenschappelijk voorontwerp. ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure < https://www.reneual.eu/ >. De VAR wijdde daaraan een bundel ter gelegenheid van haar 75-jarig bestaan.
In deze bijdrage verwijs ik naar deze verordening als de Controleverordening of CoVo.
Het levensmiddelenrecht is een functioneel rechtsgebied dat elementen van nationaal, Europees en internationaal recht, constitutioneel recht, strafrecht, privaatrecht en bestuursrecht in zich verenigt.1 Binnen dit ruim afgebakende terrein valt een terrein van bijzonder bestuursrecht te onderscheiden. Dit terrein van bijzonder bestuursrecht omvat normstelling en handhaving ten aanzien van voedselveiligheid en de waarborging van consumentenbelangen.2 Naar aanleiding van dierziekten- en voedselveiligheidscrises eind vorige eeuw, is de normstelling herzien, gecentraliseerd op Europees niveau en neergelegd in rechtstreeks werkende verordeningen. De handhaving, echter, is voor verantwoordelijkheid van de lidstaten gelaten.3
In Nederland zijn de levensmiddelenrechtelijke bevoegdheden verdeeld over de Minister van Landbouw voor wat betreft primaire productie (Wet Dieren) en de Minister van VWS voor het overige (Warenwet). Het toezicht is toevertrouwd aan de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA). De NVWA maakt als ambtelijk dienst deel uit van het ministerie van LNV en valt daarmee hiërarchisch onder de minister van LNV. Een onderdeel van de NVWA, het Bureau Risicobeoordelingen en Onderzoek (BuRo) is bij wet aan het gezag van de minister onttrokken4 en kan daarom worden gezien als een stukje ZBO binnen een ambtelijke dienst. Ingevolge het Besluit Staatstoezicht op de volksgezondheid maakt de NVWA tevens onderdeel uit van het Staatstoezicht op de volksgezondheid. Ingevolge artikel 36 van de Gezondheidswet, ressorteert het Staatstoezicht op de volksgezondheid onder de Minister die over volksgezondheid gaat.
Bij de NVWA doet zich dan ook volop de twee-petten-problematiek voor die voorheen bekend was bij de politie. De NVWA valt onder het beheer en de begroting van LNV en, afhankelijk van de taken die zij uitoefent, onder het gezag van de minister van VWS of onder het gezag van de minister van LNV. Voor zover bijzondere opsporingsambtenaren (BOAs) van de Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD) van de NVWA zich bezighouden met opsporingstaken, vallen zij onder het gezag van het Openbaar Ministerie. Deze complexe verdeling van gezag en beheer vertaalt zich vervolgens in een complexe ministeriële verantwoordelijkheid verdeeld over de ministers van LNV, VWS en Justitie en Veiligheid.
Bij de bestuurlijke uitvoering en handhaving hebben de Nederlandse bevoegde autoriteiten te maken met de regels van algemeen bestuursrecht zoals neergelegd in de Awb en de Wob. Op Europees niveau zijn algemene regels betreffende bestuurlijke procedures niet gecodificeerd.5 Hoewel de Europese wetgever de handhaving van het levensmiddelenrecht expliciet tot verantwoordelijkheid van de lidstaten verklaart, bemoeit hij zich intensief met vorm en inhoud van de handhaving. Eisen aan de nationale bevoegde autoriteiten zijn neergelegd in Verordening (EG) 882/2004 inzake officiële controles. Hoewel deze verordening nog betrekkelijk jong is, wordt zij alweer vervangen door Verordening (EU) 2017/625.6 De inhoudelijke wijzigingen die de nieuwe verordening aanbrengt zijn tamelijk beperkt. De verordening voorziet echter wel in een forse uitbreiding van het toepassingsgebied. Door de uitbreiding van de reikwijdte van de officiële controleverordening is op de eerder niet bestreken terreinen opeens een volledige harmonisatie gerealiseerd. Het zou kunnen dat we hier getuige zijn van een sluipende codificatie op Europees niveau van bestuurlijk handhavingsrecht. Nagenoeg het gehele agro-food-complex wordt inmiddels bestreken (met uitzondering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid). Voor het levensmiddelenrecht in Nederland is de situatie dat de bevoegde autoriteiten bij de handhaving tegelijk te maken hebben met de Awb en met de Controleverordening.
Tegen deze achtergrond wil ik in deze bijdrage beide codificaties naast elkaar bekijken om te bezien in hoeverre over en weer iets van elkaar te leren valt.