35.3 Voorafgaand aan toezicht

Wat beweegt een toezichthouder om in een concreet geval op een concrete tijd en plaats toezicht te gaan houden?

De Controleverordening geeft algemene regels voor officiële controles1 waaronder dat deze met gepaste frequentie moeten plaatsvinden, bij alle bedrijven en risico-gebaseerd. Meer in het bijzonder moet rekening worden gehouden met vastgestelde risico’s in verband met bepaalde activiteiten, producten of materialen, of met informatie die duidt op fraude.

Officiële controles worden zonder voorafgaande kennisgeving uitgevoerd, behalve wanneer die kennisgeving noodzakelijk en naar behoren gerechtvaardigd is om de officiële controle te kunnen uitvoeren.

Er dient derhalve een toezichtbeleid te worden gevoerd waarin deze elementen zijn verwerkt. In het verlengde hiervan eist de CoVo dat de bevoegde autoriteit plannen (artikel 109) en plannen voor noodsituaties (artikel 115) opstelt.

Ingevolge artikel 137 lid 2 CoVo doen de bevoegde autoriteiten wanneer niet-naleving wordt vermoed, onderzoek om dat vermoeden te bevestigen of weg te nemen.

De Awb stelt geen beleids- of planningseisen aan het toezicht.

Handhaving – inclusief toezicht – kan worden geïnitieerd door een verzoek of melding. Een verzoek om handhaving wordt vaak ‘klacht’ genoemd. In de praktijk is de positie van klagers volstrekt onhelder. Onder de theorie van de Awb geldt een klager als een ‘aanvrager’ wanneer de klager iets verzoekt dat kan worden aangemerkt als een besluit en wanneer de klager tevens kwalificeert als ‘belanghebbende’ bij dat besluit. In bestuursrechtelijk Nederland kijkt niemand ervan op dat klagende consumenten worden afgeserveerd omdat zij geen belanghebbende zijn (wanneer hun belang zich niet onderscheidt van de belangen van alle andere consumenten die ook worden benadeeld) of dat anderen worden afgeserveerd wanneer zij niet vragen om een concreet omschreven sanctie maar om toezicht of onderzoek. De NVWA is in dit opzicht geen uitzondering. Ook geen uitzondering is dat een verzoek om handhaving opeens wel als aanvraag wordt aangemerkt wanneer de afwijzing ervan aan de burgerlijke rechter wordt voorgelegd.2 Dan kan immers de formele rechtskracht van de afwijzing worden ingeroepen en/of niet-ontvankelijkheid van het beroep op de burgerlijke rechter worden bepleit.3

Anders dan de Awb bevat de Controleverordening een regeling voor de melding van inbreuken.4 Deze regeling heeft vooral het karakter van klokkenluidersregeling. Aan de lidstaten wordt opgedragen ervoor te zorgen ‘dat de bevoegde autoriteiten doeltreffende mechanismen opzetten waarmee feitelijke of mogelijke inbreuken op deze verordening kunnen worden gemeld.’ Deze mechanismen omvatten tenminste ‘procedures voor het in ontvangst nemen en behandelen van meldingen van inbreuken’, ‘een passende bescherming van personen die een inbreuk melden tegen vergelding, discriminatie of andere soorten onbillijke behandeling’ en ‘bescherming van de persoonsgegevens van de persoon die een inbreuk meldt’.

Uit het rapport van de Commissie Sorgdrager wordt zichtbaar dat het bij de NVWA ten tijde van het Fipronil-incident heeft ontbroken aan goede procedures voor het in ontvangst nemen en behandelen van meldingen van inbreuken.5

Een rechtspositie in de procedure verschaft echter ook de Controleverordening niet aan klagers.