II.6.6 Tijdigheid

Tijdigheid van rechterlijke beslissingen is volgens De Bock niet een ‘extraatje’, maar een integraal en onmisbaar element van kwaliteit, zowel van het kwaliteitsaspect ambachtelijkheid als het kwaliteitsaspect effectiviteit. In dit kader stipt De Bock het verschil aan tussen aanraaktijd en doorlooptijd van een zaak en benoemt zij de tamelijk diffuse bijdrage van de rechterlijke organisatie zélf om de doorlooptijden te bekorten. Hoe doet de bestuursrechter het op dit punt? De teneur van de interviews is: beter dan vroeger, maar nog niet goed genoeg.

Over de Afdeling is men op het punt van snelheid het meest te spreken. Maar bij veel rechtbanken kan het nog steeds wel een stuk sneller, en dat geldt helemaal voor de CRvB. Rechters die we spraken bevestigen dat.

Professionals zien de tijdwinst maar vertellen ook dat rechtzoekenden die vaak niet zien.

Hoeveel sneller gaat het dan vroeger? In onderstaande figuur zijn de vorderingen te zien van verschillende bestuursrechtelijke instanties tussen 2002 en 2015.1

De figuur laat zien hoeveel weken de behandeling van een zaak door de rechter gemiddeld duurt.2 Alle instanties hebben in de periode 2002-2015 winst geboekt, op het CBb na. Dat neemt niet weg dat de verschillen tussen de instanties nog steeds heel groot zijn. In 2002 was de snelste instantie (Afdeling) drie keer zo snel als de langzaamste (CRvB).3 In 2015 was het verschil tussen de snelste (Afdeling) en langzaamste instantie (CBb) nog bijna even groot.4 Ondanks de winst die de Hoven en de CRvB hebben geboekt, valt er voor hen nog (heel) veel meer te winnen, maar ook voor de rechtbanken en de Afdeling is er nog winst te behalen. Die winst betreft zeker de laatste fase van de procedure, die tussen de zitting en de uitspraak.

Waar civiele rechters nog moeten leren omgaan met uitspraaktermijnen, kennen bestuursrechters die al lang.5 Het betreft de termijn voor de uitspraak na sluiting van het onderzoek (op zitting). Advocaten vinden dat het na zitting vaak te lang duurt voordat uitspraak wordt gedaan.

Een reden voor vertraging kan gelegen zijn in het aanhouden van zaken ter zitting. Uit het evaluatieonderzoek naar de Nieuwe zaaksbehandeling blijkt dat als een zaak niet ter zitting wordt aangehouden, de uitspraak er gemiddeld binnen zes weken is. Wordt de zaak wel aangehouden, dan laat de uitspraak gemiddeld meer dan zes maanden op zich wachten.6 Dat leidt tot terughoudendheid bij rechters als ze moeten beslissen of ze een zaak aanhouden.

Waarom zorgt aanhouden zo vaak voor enorme vertragingen?

Met de constatering dat de uitspraak lang op zich kan laten wachten, is nog niets gezegd over de totale duur van de procedure. Hoe lang mag de procedure duren, gerekend vanaf het instellen van beroep tot aan de (eind)uitspraak? De wetgever kan er voor kiezen een maximale doorlooptijd in de wet op te nemen. Van die mogelijkheid is op het terrein van het omgevingsrecht royaal gebruik gemaakt.7 Terwijl beroepen tegen complexe besluiten op basis van omgevingsrechtelijke wetten vaak gekenmerkt worden door veel partijen, zeer omvangrijke dossiers, tal van deskundigenrapporten en vaak tientallen te bespreken rechtsvragen krijgt de bestuursrechter in omgevingsrechtzaken hiervoor aanzienlijk minder tijd dan voor de afhandeling van een eenvoudig tweepartijengeschil met een materiële inzet van enkele tientallen euro’s, waarvoor geen wettelijke doorlooptermijn is bepaald. De Afdeling bestuursrechtspraak is in staat deze wettelijke termijnen in het gros van de gevallen na te leven. Naarmate meer grote projectbesluiten onder de werking van de Crisis- en herstelwet vallen wordt het lastiger de zesmaandentermijn te halen, zeker als in die termijn ook nog de StAB moet worden ingeschakeld. Dat leidt tot overschrijdingen.8

Doorlooptijden van bestuursrechters worden verder bepaald door de redelijke termijn van artikel 6 EVRM, waarover meerdere conclusies zijn gewezen, talloze uitspraken zijn gedaan en een kast vol annotaties, publicaties en boeken is te vullen. Het gaat bij ‘undue delay’ om een absolute ondergrens. De maximaal redelijke termijn van een bestuursrechtelijke procedure is bepaald op vier jaar, waarbij de bezwaarprocedure maximaal een half jaar mag duren, het beroep bij de rechtbank anderhalf jaar en het hoger beroep – maar liefst – twee jaar.9

De wettelijke termijnen en minimum termijnen op grond van het EVRM zeggen weinig over wenselijke doorlooptijden. Wat wenselijk is hangt af van het perspectief. Voor de organisatie van de rechtspraak is dat een ander perspectief dan dat van de individuele burger. De rechtbanken hanteren als uitgangspunt dat een beroepsprocedure gemiddeld binnen een jaar moet zijn afgedaan. Dat is ruim binnen de niet onredelijk geachte termijn van anderhalf jaar. Maar voor een burger die één keer in zijn leven aanklopt bij de bestuursrechter is een jaar een eeuwigheid. Burgers begrijpen niet waarom het zo lang moet duren. Ze verwachten dat de rechter direct na het instellen van beroep aan de slag gaat met hun zaak. Bij een redelijke doorlooptijd denken burgers eerder aan weken of enkele maanden, niet aan een jaar of langer. En voor wie afhankelijk is van het oordeel van de bestuursrechter voor zijn bestaan, bijvoorbeeld voor het recht op huisvesting, het recht op een basisuitkering, op huursubsidie, kinderopvangtoeslag of een persoonsgebonden budget, een Wmo-voorziening als een traplift, is de – door de rechtspraak zelf alleszins redelijk geachte – doorlooptermijn van gemiddeld een jaar lang, erg lang.

Ook de maatschappelijke kosten van vertraagde rechtspraak zijn hoog. Het Economisch Instituut voor de Bouw heeft becijferd welke kosten zijn gemoeid met vertraagde uitspraken door de Afdeling in de sfeer van het omgevingsrecht bij een – fictieve – vertraging van 40% langere proceduretijden. Uit het rapport van medio 2016 blijkt dat een dergelijke vertraging kan leiden tot extra kosten van ongeveer € 250 miljoen10 en dat het succesvol toepassen van de bestuurlijke lus zorgt voor een maatschappelijke kostenreductie van ongeveer € 16 miljoen per jaar. Deze bevindingen bevestigen het grote belang gemoeid met tijdigheid van rechterlijke uitspraken.

Het aantal knoppen waaraan de rechtzoekende kan draaien om snellere rechtspraak te bewerkstelligen is beperkt. Een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is (financieel) niet altijd haalbaar en wordt in geval de gevraagde prestatie louter financieel van aard is, veelal afgewezen bij gebreke van een spoedeisend belang. Een verzoek om versnelde behandeling levert ook weinig op, omdat de bestuursrechters er niet in zijn geslaagd bruikbare criteria te formuleren om te rechtvaardigen dat een zaak – ten koste van al die andere – boven op de stapel wordt gelegd. Resteert het verzoek om de zaak zo spoedig mogelijk op zitting te behandelen. Ook dergelijke verzoeken worden doorgaans afgewezen, omdat de aangedragen omstandigheden onvoldoende bijzonder zijn om voorrang te rechtvaardigen. De rechtspraak bepaalt, de rechtspraak draait aan de knoppen en hanteert daarbij in beginsel het ‘first in first out’-systeem.

Uit hetgeen hiervoor aan de orde is gekomen, mag niet worden afgeleid dat elke vertraging in de afdoening op het conto van de bestuursrechter moet worden geschreven. Ook het handelen van partijen is een factor van betekenis. Vooral het aandeel van professionele procespartijen en met name dat van advocaten valt op. Dat begint al met instellen van pro forma beroep op een van de laatste dagen van de beroepstermijn om direct fors uitstel te vragen voor het indienen van de beroepsgronden. Bestuursorganen lukt het vaak niet de op de zaak betrekking hebbende stukken binnen vier weken in te zenden en al helemaal niet om tijdig met een verweerschrift te komen. Verweer komt – in strijd met de wet – steeds vaker niet of pas kort voor de zitting. Verder leiden veel door de bestuursrechter gestelde termijnen, ook hersteltermijnen in tussenuitspraken, tot verzoeken om (nader) uitstel of verlenging. En het agenderen van zittingsrijpe zaken is soms schier onmogelijk vanwege de talloze opgegeven verhinderdata wegens vakantie, andere zittingen en afwezigheid wegens parttime beschikbaarheid van de gemachtigden. Tijdigheid van rechtspraak is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van partijen én de rechter.

Als we de balans opmaken, is onze conclusie dat de bestuursrechtspraak, beoordeeld vanuit het perspectief van de rechter, het op het punt van de tijdigheid redelijk doet. De CRvB, het CBb en sommige rechtbanken vormen een negatieve uitzondering. Beoordeeld vanuit het perspectief van de procespartijen doet de bestuursrechtspraak het veel minder goed. Procedures duren relatief lang, er zijn weinig mogelijkheden om zelf versnelling te bewerkstelligen en om aan te geven welke belangen er op het spel staan die gebaat zijn bij een tijdige uitspraak, de bestuursrechter vraagt er ook niet naar en zijn communicatie over de voortgang van de zaak en het tijdstip waarop de uitspraak daadwerkelijk tegemoet kan worden gezien is onder de maat. Vanuit het perspectief van de gebruiker scoort de bestuursrechtspraak hier dus een onvoldoende. Kortom, werk aan de winkel. We komen nog te spreken over mogelijke oplossingen.