2.3.2.2 Juridische kanttekeningen bij voorlichting in het kader van rechtszekerheid

Eenieder wordt geacht de wet te kennen, hetgeen dus ook geldt voor de belastingwet.1 Het bovenstaande liet zien dat deze norm niet correspondeert met de werkelijkheid. Ook zal er geen jurist zijn die gelooft dat elke burger de (volledige) wet kent. De fictie wordt niettemin gehanteerd om ervoor te zorgen dat niemand zich aan zijn verplichtingen kan onttrekken met een beroep op gebrek aan kennis van de wet.2 Dan ontstaat wel een spanning met de werkelijkheid, waarin de meeste burgers geen wetten raadplegen, en zelfs al zouden zij dit doen, daaraan niet de vereiste rechtszekerheid zouden ontlenen. Scheltema en Van de Sande betoogden eerder dat dan een probleem ontstaat dat moet worden opgelost om het rechtsstatelijke systeem ‘sluitend te houden’.3 Een oplossing ligt in voorlichting. Zo beschouwt Oldenziel voorlichting als een strategie die is gericht op ‘herstel van het rechtsstaatmodel’, wat impliceert dat voorlichting instandhouding van dit idee mogelijk kan maken.4 Witteveen beschouwt het bestaan van middellijke communicatie tussen wetgever en burger, zoals door middel van voorlichting via de wetsuitvoerder, de belangrijkstereden dat de fictie in stand kan worden gehouden.

Van de Sande leidt hieruit af dat het (enkele) bestaan van bereidheid van de overheid om burgers te informeren, voldoende is om de fictie vol te kunnen houden. De burger had de wet immers, met behulp van voorlichting van de overheid, kunnen kennen.6 Kanttekening daarbij is mijns inziens wel dat niet te snel mag worden aangenomen dat de leemte in rechtskennis van de burger is verholpen, omdat kennen of weten nog geen begrijpen is.

Bij de voorlichtende taak uit hoofde van rechtszekerheid moeten rechtsstatelijk gezien kanttekeningen worden gemaakt. Ik bespreek de belangrijkste bezwaren die in de literatuur7 naar voren komen, toegepast op de fiscale context.

In de eerste plaats leidt voorlichting door de Belastingdienst tot de opmerkelijke situatie dat de partij die de taak heeft burgers voor te lichten over de wet, tevens de partij is wiens handelen juist door diezelfde wet voorspelbaar beoogt te worden gemaakt.8 De Belastingdienst bevindt zich dus, gewild of ongewild, in een invloedrijke positie (paragraaf 6.3, 6.4). Bovendien is een paradoxaal gevolg dat door voorlichting de wet zelf naar de achtergrond verdwijnt, terwijl de interpretatie daarvan door de Belastingdienst als vertaler juist op de voorgrond komt.9 Daarnaast ontstaat een rechtsstatelijk probleem wanneer voorlichting tekortschiet en de burger daarmee niet de veronderstelde rechtszekerheid biedt, bijvoorbeeld wanneer de burger niet tegen achteraf onjuiste voorlichting wordt beschermd via het vertrouwensbeginsel.10 Wanneer de Belastingdienst geen of (te) beperkte voorlichting geeft, of geen juiste, volledige of begrijpelijke voorlichting, verkrijgt de burger geen duidelijkheid over zijn fiscale rechtspositie. Rechtsstatelijk gezien is dat onwenselijk nu hij juist was aangewezen op de voorlichting. Van de Sande betoogt dat als de burger in zo’n geval niet onderkent dat hij gebrekkig is geïnformeerd – en dat is goed denkbaar omdat de burger zich nu juist tot het bestuur heeft gewend vanwege zijn eigen kennislacune – van formele én materiele rechtszekerheid geen sprake is.11 Bovendien werkt de ‘reparatie van de rechtsstaatgedachte’ door rechtszekerheid via voorlichting dan niet.12 Oftewel, dan komt de fictie dat eenieder wordt geacht de wet te kennen onder druk te staan.

Gezien de rechtszekerheidsfunctie van voorlichting is van belang dat de burger wordt beschermd tegen tekortschietende voorlichting, zoals via het vertrouwensbeginsel. Door bescherming van bij de burger gewekte verwachtingen verkrijgt de burger in zo’n geval alsnog de rechtszekerheid die hij aan de voorlichting had ontleend. In zo’n geval biedt, in termen van Oldenziel, toepassing van het vertrouwensbeginsel een ‘alternatieve weg naar rechtszekerheid’.13 Een al te terughoudende opstelling bij toepassing van het vertrouwensbeginsel verhoudt zich niet met de rechtszekerheidsfunctie. Vooruitlopend op de fiscale jurisprudentie (hoofdstuk 4) valt op dat (i) de burger onder geldend recht daarentegen in beginsel niet aan voorlichting een in rechte te beschermen vertrouwen kan ontlenen, en (ii) een gebrek aan (goede) voorlichting in de regel geen gevolgen heeft voor de belastingaanslag.14 Bezien vanuit de rechtszekerheidsfunctie van voorlichting, is dat niet-evenwichtig (zie paragraaf 4.3, 4.7, 7.3, 7.6).