II.4.2.6 Functies van het administratief beroep

Evenals in de bezwaarschriftprocedure wordt door middel van het instellen van administratief beroep een voorziening bij een bestuursorgaan gevraagd tegen een reeds genomen besluit. Indien administratief beroep is voorgeschreven, gaat het altijd vooraf aan een procedure voor de rechter en behoeft geen andere voorprocedure meer te worden doorlopen. Doordat voor administratief beroep deze met de bezwaarschriftprocedure gemeenschappelijke uitgangspunten gelden, stemmen de functies die aan het administratief beroep worden toegekend en de omvang van de heroverweging door het beroepsorgaan in die procedure, grosso modo overeen met de functies van de bezwaarschriftprocedure.1

Allereerst komt deze procedure eveneens een plaats toe in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. De VAR-Commissie Rechtsbescherming schaart het administratief beroep, samen met de bezwaarschriftprocedure, onder de klassieke vormen van rechtsbescherming.2 Ook in Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male wordt aangegeven dat rechtsbescherming geboden kan worden door bestuursorganen in administratief beroep.3 Jarenlang was het administratief beroep in het bestuursrecht de belangrijkste (door velen geaccepteerde) vorm van rechtsbescherming voor burgers tegen overheidshandelingen.4 Het bekendste voorbeeld daarvan was het Kroonberoep. In deze voorprocedure kunnen ook rechtsbeschermingselementen worden onderscheiden. Evenals de bezwaarschriftprocedure biedt deze procedure de burger een mogelijkheid om tegen een reeds genomen besluit bezwaren aan te voeren waarbij het bestuursorgaan op grond van de herbeoordeling het bestreden besluit indien daar aanleiding toe bestaat vernietigt. Voorts zijn in de Awb voor administratief beroep vrijwel gelijke procedurele waarborgen neergelegd.5' Goorden merkt dan ook op:

Het administratief beroep heeft echter niet uitsluitend een (met de bezwaarschriftprocedure overeenstemmende) rechtsbeschermingsfunctie. De drie andere functies van de bezwaarschriftprocedure worden in beginsel ook aan het administratief beroep toegeschreven.7 Omvangrijk onderzoek naar deze functies van administratief beroep, zoals bij de bezwaarschriftprocedure heeft plaatsgevonden, is bij mijn weten niet verricht. De filterfunctie, verduidelijkingsfunctie en leerfunctie krijgen minder nadruk dan bij de bezwaarschriftprocedure het geval is.8 In de literatuur wordt vooral gewezen op de rechtsbeschermingsfunctie en de toezichtfunctie van het administratief beroep.9 Het karakter van het administratief beroep is evenals dat van de bezwaarschriftprocedure derhalve tweeledig, maar in plaats van een vorm van verlengde besluitvorming wordt het aangemerkt als een vorm van toezicht. Dat volgt uit de omstandigheid dat het administratief beroepsorgaan een ander bestuursorgaan is dan het orgaan dat het primaire besluit genomen heeft.10 In Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male wordt het administratief beroep gekenschetst als een mengvorm van de bezwaarschriftprocedure en het bestuurlijk toezicht.11 Daarbij wordt echter opgemerkt dat de rechtsbeschermingsfunctie, de kwaliteitsbevordering en de filterwerking samenkomen met de elementen van toezicht en controle in die procedure. Hoewel de verduidelijkingsfunctie niet specifiek genoemd wordt, heeft het administratief beroep die functie in mijn optiek ook. Wat dat betreft zou er geen of nauwelijks verschil met de bezwaarschriftprocedure moeten bestaan, aangezien ook deze procedure verplicht voorafgaat aan het beroep op de bestuursrechter en de belanghebbenden in hun beroepschrift en eventueel tijdens de hoorzitting standpunten kunnen aanvoeren. Ook in deze procedure vindt een voorbehandeling van het geschil in de eerder besproken zin plaats waarop de bestuursrechter kan voortbouwen. Het administratief beroep nadert bovendien de procedure bij de rechter meer dan bezwaar, doordat een beroep wordt gedaan op een ander orgaan dan het orgaan dat het bestreden besluit genomen heeft. In dat opzicht kan aan administratief beroep een meer met rechtspraak vergelijkbaar karakter toegedicht worden.12 Voor de filterfunctie ligt het eveneens voor de hand om aan te nemen dat deze ongeveer even omvangrijk, zo niet omvangrijker is dan bij de bezwaarschriftprocedure. Die veronderstelling is gerechtvaardigd, omdat in administratief beroep een ander orgaan in de voorprocedure zich een oordeel vormt over het reeds genomen besluit. Goed voorstelbaar is dat de appellerende burger zich in een dergelijk geval doordat hij niet of minder het gevoel heeft (om maar weer eens een in dit verband veelgebruikte frase van stal te halen) 'bij de duivel te biecht te gaan' eerder bij de uitkomst van de procedure neerlegt. De door een adviescommissie in bezwaar bewerkstelligde afstandelijkheid en objectiviteit is in administratief beroep doordat een ander orgaan oordeelt immers al meer aanwezig. En zoals werd aangegeven in paragraaf 4.2.3, lijkt er een zeker verband te zijn tussen de toename van processuele waarborgen en de gelijkenis met de rechterlijke procedure en de filterwerking.

Het belangrijkste verschil met de bezwaarschriftprocedure is dat de voorziening gevraagd dient te worden bij een ander, in de regel, hoger bestuursorgaan.13 Vanwege dat verschil wordt aangenomen dat het administratief beroep een mengvorm van rechtsbescherming en bestuurlijk toezicht vormt.14 In de literatuur is echter ook gesignaleerd dat de typering van het administratief beroep als een mengvorm van rechtsbescherming en bestuurlijk toezicht geen duidelijkheid verschaft over de verhouding tussen deze beide functies. Hennekens e.a. merken hierover op:

Elders wordt in Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male duidelijk de rechtsbeschermingsfunctie van het administratief beroep voorop gesteld:

Dit in tegenstelling tot de spontane vernietiging die een vorm van bestuurlijk toezicht is met voorheen onder omstandigheden ook trekken van quasi rechtsbescherming. In hun benadering is de rechtsbeschermingsfunctie derhalve de functie die domineert (ten opzichte van de toezichtfunctie).17 Het vooropstellen van de rechtsbeschermingsfunctie lijkt dan ook de heersende benadering in de doctrine te zijn.18 Zo wordt het administratief beroep bijvoorbeeld in de verschillende handboeken behandeld als onderdeel van de beschrijving van ons stelsel van rechtsbescherming en niet zo zeer bij de onderdelen die betrekking hebben op het bestuurlijk toezicht in Nederland in samenhang met de decentralisatiegedachte.19 Illustratief is hetgeen A.M. Donner opmerkt over het Kroonberoep:

Dat de toezichtfunctie meer op de achtergrond staat bij het administratief beroep in vergelijking tot de rechtsbeschermingsfunctie kan ook uit de omstandigheid dat het initiatief in administratief beroep bij de belanghebbende(n) ligt, worden afgeleid.21 Slechts indien deze zich ten onrechte of op onbehoorlijke wijze voelt aangetast in zijn rechten of belangen kan hij of zij gebruik maken van deze voorziening om tegen die belangenaantasting op te komen (mits hij of zij rechtstreeks in zijn belangen is getroffen). Tegelijkertijd vindt daardoor controle door het beroepsorgaan van het beslissende bestuursorgaan plaats. Omdat de voorziening aanhangig gemaakt moet worden bij een ander (veelal hoger) bestuursorgaan vertoont administratief beroep, zoals aangegeven, meer dan de bezwaarschriftprocedure gelijkenis en verwantschap met de procedure voor de bestuursrechter.

Ook de toezichtfunctie die het administratief beroep in tegenstelling tot de bezwaar-schriftprocedure heeft, hangt samen met de omstandigheid dat het een voorziening betreft bij een ander 'hoger' bestuursorgaan. Dat betekent dat een ander 'hoger' bestuursorgaan de beslissing van het primaire bestuursorgaan kan overdoen. De heroverweging in administratief beroep is in beginsel volledig, omdat ook beleidsafwegingen een rol mogen spelen.22 Daarin verschilt het administratief beroep, evenals de bezwaarschrift-procedure, van de procedure bij de bestuursrechter. De mate waarin de toezichtsfunctie zijn stempel drukt op de voorprocedure in een concreet geval, kan wel nog verschillen afhankelijk van de omstandigheid of het een voorziening betreft bij een bestuursorgaan dat behoort tot hetzelfde of een ander openbaar lichaam. Administratief beroep kan immers ofwel worden opengesteld op een ander bestuursorgaan behorend tot hetzelfde openbaar lichaam ofwel op een ander bestuursorgaan behorend tot eveneens een ander openbaar lichaam.23 Met name indien het administratief beroep ingesteld kan worden bij een orgaan van een ander openbaar lichaam komt de toezichtfunctie het sterkst naar voren.24 Tegelijkertijd wordt er dan van het orgaan een meer terughoudende toetsing gevraagd. Als het primair beslissende orgaan beleidsvrijheid heeft, dient het beroepsorgaan, zeker indien dit behoort tot een ander openbaar lichaam, op afstand van de invulling daarvan te blijven. In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat het beroepsorgaan terughoudendheid betracht ten aanzien van beleidsmatige afwegingen van het primair beslissende orgaan, vanwege de decentralisatiegedachte.25 Vanwege die terughoudendheid is de gelijkenis met de toetsing die de bestuursrechter verricht weer sterker en schuift de toezichtfunctie, die het meest gediend is met een volle toetsing, wat meer naar de achtergrond.26