6.6.3 Kaderwet gegevensuitwisseling

In april 1979 bracht de heer Van Bijsterveld een rapport uit aan de staatssecretaris van Financiën over de aard en omvang van de belastingfraude.1 De regering installeerde daarop de interdepartementale Stuurgroep ISMO. Deze Stuurgroep publiceerde in 1981 haar interimrapport en in 1985 haar eindrapport.2 Kort na het eindrapport kwam het kabinetsstandpunt.3 Dat gaf aanleiding voor intensivering van samenwerking tussen bestuursorganen met het oog op het bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van belastingen, sociale zekerheid en subsidies. Van een algemeen juridisch kader waarbinnen het verstrekken van gegevens plaatsvindt, is het tot op heden niet gekomen.4

De minister van Veiligheid en Justitie heeft eind 2013 het initiatief genomen tot een verkenning van een kaderwet voor gegevensuitwisseling in het kader van de aanpak van fraude.5 Het verkennend rapport met de veelzeggende titel ‘Kennis delen geeft kracht. Naar een betere en zorgvuldigere gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden’ schetst in 2014 de contouren van dat kader.6 De verkenning van de huidige situatie en de schets van het kader sluit aan bij de huidige praktijk waarbij zich al samenwerkingsverbanden manifesteren op het brede bestuursrechtelijke en strafrechtelijke terrein.7 Het is dan ook niet verwonderlijk dat de geheimhoudingsplicht, en met name die van de Belastingdienst, als een van de knelpunten voor samenwerking naar voren komt.8 Het toenmalige Cbp (de huidige Autoriteit Persoonsgegevens) plaatst kanttekeningen bij een dergelijk kader: de keuze voor een brede grondslag staat op gespannen voet met de vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit, subsidiariteit en vereiste transparantie.9 Het eerdere kabinetsstandpunt was ook dat een Algemene wet op het toezicht noch een Algemene wet op gegevensuitwisseling wenselijk was.10 Maatwerk is vereist. Dat zou zonodig in specifieke wetgeving bepaald moeten worden. Een algemene bepaling zou wel een verplichting kunnen bevatten gericht op de vereiste transparantie, kenbaarheid van de gegevensuitwisseling en de doelbinding.11

In de verkenning komt een gewijzigd uitgangspunt ten aanzien van de geheimhouding naar voren Een wijziging van het oorspronkelijke uitgangspunt voor het verstrekken van gegevens van ‘nee tenzij’ in ‘ja, tenzij’ zou de remmende werking van die bepalingen op gegevensuitwisseling verminderen.12 Het doen van concessies aan de geheimhoudingsplicht ligt echter nogal gevoelig. Dat blijkt onder andere uit het fraudeoverleg. De Tweede Kamer heeft een brede belangstelling voor de bestrijding ervan, maar is terughoudend om de geheimhoudingsplicht ‘overboord te zetten’: ‘en al helemaal niet als het gaat om gegevensuitwisseling met private partijen als banken.’13 Als een algemeen draagvlak daarvoor al in de fraudesfeer ontbreekt, zal dat naar verwachting in de algemene toezichtssfeer nog minder zijn. Daar geldt immers als uitgangspunt het vertrouwen dat ‘goedwillende’ burgers en bedrijven de wet- en regelgeving naleven. Daar lopen bestuursorganen nog eerder tegen de grenzen van de geheimhouding aan.14 De bevestiging daarvoor is gebleken bij vragen vanuit de beide Kamers over het verzamelen van gegevens door de Belastingdienst en het uitwisselen van die gegevens met andere bestuursorganisaties15 en over het gebruik van SyRI.16 Op welke wijze heeft de noodzakelijke belangenafweging plaatsgevonden?

Eind 2016 bericht de minister van Veiligheid en Justitie over de complexiteit van de materie en bevestigt de eerder aangehaalde voorwaarden vanuit onder andere het Cbp: ‘Daarbij zal dan wel als voorwaarde gelden dat de deelnemers aan een samenwerkingsverband moeten kunnen rechtvaardigen dat het belang dat van die uitkomsten voor dat doel gebruik wordt gemaakt, zwaarder weegt dan het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer.’17 De toegezegde consultatie hierover (najaar 2017) heeft langer op zich laten wachten dan verwacht (start 6 juli 2018).18 Een conclusie dat dit initiatief in de bureauladen blijft liggen, lijkt mij nog te voorbarig. De complexiteit lijkt eerder de vertragende factor te zijn: hopelijk geen reden om het project stil te leggen. Van Hout signaleert dat wanneer ‘het in de toekomst zo gemakkelijk wordt om allerlei gegevens over belastingplichtigen te verzamelen en uit te wisselen, de bevoegdheden tot het verzamelen van gegevens en het uitwisselen daarvan, veel meer juridisch afgebakend dienen te worden.’19 Een mening die ik deel.

Een kaderwet zou in de toekomst als raamwerk kunnen fungeren voor het uitwisselen van gegevens in het kader van met name de fraudebestrijding.20 De nadere invulling moet vervolgens plaatsvinden door middel van algemene maatregelen van bestuur of een ministeriële regeling.21 De plaats die de specifieke geheimhoudingsbepalingen en individuele belangenafweging daarin krijgt, is nog onduidelijk. Eerdere verruiming van het gesloten systeem voor het Europees georiënteerde Wft toezicht (art. 1:89 Wft e.v.) bleek niet haalbaar.22 De minister van Financiën is daaromtrent duidelijk: ‘Gewaarborgd dient te zijn dat vertrouwelijke informatie vertrouwelijk blijft’.23

Inmiddels lijkt de samenwerking zich te gaan beperken tot situaties met een zwaarwegend algemene belang van onder andere belastingheffing en toezicht.24 Een afweging die moet worden verwoord in de nota van toelichting bij de algemene maatregel van bestuur over een samenwerking.25 De parlementaire bemoeienis beperkt zich daarbij tot de zogenaamde voorhangprocedure: een procedure die de mogelijkheid biedt tot discussiëren maar niet tot het formeel meebeslissen of amenderen.26

De consultatie van het wetsvoorstel is inmiddels gesloten. Het is nu aan de wetgever om de grenzen voor de gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden te bepalen.

Het oplossen van vraagstukken over de belangenafweging, de rol van het parlement en aanpassing van het strikt fiscale regiem – met zijn Napoleontisch geheimhoudingsverplichting – moeten daar nog aan vooraf gaan.