5.4.4 Verwevenheid van nationale en Europese besluitvorming

Door de doorlopende cyclus van het Europees Semester zijn de nationale en de Europese besluitvormingsprocedures in toenemende mate met elkaar verweven1 en acteren Europese en nationale actoren constant in het licht van de besluiten genomen door de ander.2 Hierdoor is er minder politieke ruimte om op nationaal niveau beslissingen te nemen over de begroting.

De Nederlandse regering rapporteert aan de Europese instellingen over de nationale begroting(splannen) waarbij rekening wordt gehouden met de door de Europese instellingen opgestelde prioriteiten en aanbevelingen. De nationale rapportages worden vervolgens geëvalueerd door de Europese instellingen in het licht van de vastgestelde economische prioriteiten en eerdere aanbevelingen. Deze evaluaties monden uit in landenspecifieke aanbevelingen, waar vervolgens rekening mee gehouden dient te worden in de nationale begroting(splannen) waarover Nederland rapporteert aan de Europese instanties. Deze rapportages worden vervolgens weer geëvalueerd in het licht van de eerdere evaluaties en aanbevelingen. Hierdoor is geen sprake van een eenduidig besluitvormingsmoment, maar wordt er constant voortgeborduurd op eerdere besluiten, aanbevelingen en evaluaties. Dit leidt tot een constante interactie tussen de regering en de Europese instellingen.

De evaluaties, aanbevelingen en rapportages hebben niet alleen betrekking op de voorbereiding en de nog uit te voeren begrotingsplannen of structurele hervormingsplannen, maar ook op de uitvoering van de aanbevelingen en de begroting. Bovendien evalueert de Commissie pas na afloop van het begrotingsjaar, op basis van de zogenoemde ex post-toets, of er sprake is van een overtreding van de begrotingsregel in de preventieve arm.3 Hierdoor lopen binnen een kalenderjaar drie cycli van opeenvolgende jaren door elkaar heen.4

De verwevenheid van de nationale en Europese besluitvorming als gevolg van de doorgaande toezichtcyclus wordt verder versterkt door het feit dat als onderdeel van de cyclus er in ieder geval tweejaarlijks, na de publicatie van de jaarlijkse groeianalyse en voorafgaand aan de publicatie van de landenspecifieke aanbevelingen, bilaterale gesprekken plaatsvinden tussen de Commissie, specifiek het landenteam, en (overheids)instanties waaronder departementen en sociale partners in Nederland. Deze bilaterale gesprekken dienen ertoe om in kaart te brengen welke problemen er op welke terreinen spelen in de lidstaat. Deze bijeenkomsten vinden plaats op technisch nivea en zijn niet openbaar.

Deze doorlopende cyclus heeft tot gevolg dat het toezicht uitermate complex is. Verschillende procedures lopen door elkaar heen, de procedures liggen in elkaars verlengde en de wijze waarop de aanbevelingen tot stand komen is niet altijd even transparant.5

De regering legt verantwoording af over de opgestelde begrotingsplannen en de uitvoering van de begroting aan zowel de EU-instellingen als aan het parlement. Dit leidt tot een zekere diffuse verantwoordingsrelatie tussen de regering en het parlement als het gaat over de besluitvorming over de begroting. Deze vindt immers plaats in het licht van de geformuleerde prioriteiten en aanbevelingen (uit voorafgaande cyclus) in Europees verband waar het parlement maar heel beperkt invloed op kan uitoefenen. Bovendien is de regering direct betrokken bij de besluitvorming in EU-verband. Dit maakt het voor het parlement moeilijker om de regering te controleren in het kader van de besluitvorming over de begroting.6

Bovendien lijkt de regering door de doorlopende cyclus haar informatievoorsprong op het parlement te vergroten gelet op de constante rapportageverplichtingen en de constante dialoog tussen de Commissie en de lidstaten, met name op technisch niveau. Anderzijds echter beschikt het parlement na de versterking van het Europees economisch bestuur over meer informatie over de begroting. In het bijzonder geldt dit voor de begrotingsplannen die de regering in het voorjaar openbaar maakt en de beoordeling hiervan door de Raad van State.7 Daarbij moet wel in ogenschouw worden genomen dat het parlement slechts een marginale rol speelt bij de besluitvorming in EU-verband en de besluitvorming op nationaal niveau aanzienlijk wordt ingeperkt door deze besluitvorming.