3.3.4 Wettelijke taakomschrijving van commissarissen en invoering structuurregeling

In de jaren ’60 en ’70 ontstonden wat betreft kapitaalvennootschappen discussies over de “sociale kant” van bestuur en toezicht, welke discussies uiteindelijk leidden tot de invoering van de structuurregeling. In 1971 werden in het Wetboek van Koophandel voorzieningen opgenomen “met betrekking tot de structuur der naamloze en besloten vennootschappen” (“structuurregeling”).1

Zoals in de literatuur wordt beschreven, is de raad van commissarissen van een kapitaalvennootschap in zijn oorspronkelijke opzet een orgaan dat ten behoeve van de aandeelhouders toezicht houdt op het bestuur.2 Uit de jurisprudentie volgde op enig moment dat commissarissen geacht worden een eigen taak te hebben en zich bij de uitoefening van die taak dienen te richten naar het belang van de vennootschap.3 Het belang van de vennootschap valt niet noodzakelijkerwijs samen met de belangen van de aandeelhouder.4

De wet die de structuurregeling introduceerde, bevatte niet alleen een regeling voor de structuurvennootschap (waarover hierna meer), maar ook nieuwe wettelijke bepalingen voor de (optionele en verplichte) raden van commissarissen van de vennootschap in het algemeen. Zo werd de wettelijke taak van de raad van commissarissen vastgelegd in artikel 50 WvK (Oud), de voorloper van artikel 2:140 en 250 lid 2 BW.5 In de MvT werd hierover het volgende gezegd:

Bovendien werd in de wettekst een norminstructie opgenomen: het belang van de vennootschap:

Voor verenigingen kende de wet aanvankelijk een regeling van de raad van commissarissen: artikel 47 (oud) BW.8 Dit artikel werd echter met de invoering van de structuurregeling voor coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen in 1989 overgebracht naar artikel 2:57 lid 2 BW.9 De taakomschrijving van de raad van commissarissen van coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen was hetzelfde als de taakomschrijving van kapitaalvennootschappen, waarbij in plaats van het woord “vennootschap” het woord “rechtspersoon” werd gebezigd.

De wettelijke taakomschrijving voor de raad van commissarissen van gewone verenigingen kwam met de overheveling naar artikel 2:57 lid 2 BW echter te vervallen.10 De MvT zei over het schrappen van deze bepaling:

Opvallend aan deze passage is mijns inziens dat de indruk wordt gewekt dat tuchtcommissies, klachtcommissies, etc., een zelfde toezichthoudende taak hebben of kunnen hebben als een raad van commissarissen. Bovendien is wonderlijk dat de wet toen reeds een tegenstrijdig belangregeling voor verenigingen bevatte waarin aan de raad van commissarissen een wettelijke rol is toebedeeld (het huidige artikel 2:46 BW).

De structuurregeling ging er van uit dat sprake moest zijn van een gelijke invloed van kapitaal en arbeid (aandeelhouders en ondernemingsraad) op de samenstelling van de raad van commissarissen. De structuurregeling was oorspronkelijk slechts bedoeld voor beurs-NV’s waarbij vaak sprake was van verspreid aandelenbezit en soms een grote afstand bestond tussen kapitaalverschaffers en onderneming. Vanwege het verspreide aandelenbezit kan de “macht” binnen de vennootschap komen te liggen bij een “toevallige meerderheid” van de aandeelhouders die op de vergadering zijn verschenen, welke aandeelhouders niet representatief behoeven te zijn voor alle aandeelhouders. Men meende dat bij dergelijke vennootschappen onafhankelijk toezicht op het bestuur verplicht gesteld moest worden, aangezien kapitaalverschaffers onvoldoende in staat en bereid waren om zelf toezicht uit te oefenen.12 Uiteindelijk werd de regeling niet alleen van toepassing verklaard op beursvennootschappen, maar op alle (aanvankelijk naamloze) vennootschappen die als “groot” in de zin van de structuurregeling kwalificeerden.

Een vennootschap die voldeed aan de criteria voor structuurvennootschap werd op grond van de wet verplicht een raad van commissarissen in te stellen. Tot dan toe was instelling van een raad van commissarissen bij alle vennootschappen facultatief. De raad van commissarissen van een structuurvennootschap benoemde zelf zijn leden, waarbij een invloedsmogelijkheid werd toegekend aan de ondernemingsraad en de algemene vergadering (ook wel “gecontroleerde coöptatie” genoemd). De raad van commissarissen van de structuurvennootschap kreeg een aantal wettelijke bevoegdheden: benoeming van bestuurders en commissarissen, ontslag van bestuurders, vaststelling van de jaarrekening en goedkeuring van bepaalde bestuursbesluiten.13

Toenmalig Minister van Justitie Van Agt meende dat de stichting te zeer van de kapitaalvennootschap verschilt om haar, ook als zij een grote omvang heeft, een structuur op leggen die vergelijkbaar is met de structuurregeling voor grote vennootschappen.14 De Minister zei dat de aan de structuurregeling voor grote vennootschappen ten grondslag liggende gedachte over gelijke invloed van aandeelhouders en ondernemingsraad op de samenstelling van de raad van commissarissen niet opgaat bij stichtingen, aangezien zij geen aandeelhoudersvergadering kennen.

Een aantal Kamerleden nam hier geen genoegen mee. Kamerlid Haas-Berger diende een amendement in dat inhield in dat werknemers invloed moesten kunnen uitoefenen op de samenstelling van het bestuur van een stichting.15 Kort daarna diende zij nog een amendement in dat er op neer kwam dat een grote stichting inzicht dient te geven in haar financiële situatie.16 Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer in 1975 zei mevrouw Haas-Berger dat:

Zij merkte voorts op dat de stichting een juridische paraplu is voor vele verschillende soorten activiteiten: er zijn kleine stichtingen met een klein vermogen en geen vaste werknemers in dienst, stichtingen met een iets groter vermogen en enkele vaste werknemers, stichtingen met veel werknemers maar met een betrekkelijk gering vermogen die een maatschappelijk georiënteerd doel hebben (bijvoorbeeld een verpleegtehuis), stichtingen met weinig werknemers die gericht zijn op een belangengroep (zoals een clubhuis voor jeugd), stichtingen met weinig werknemers maar een groot vermogen (zoals beleggingsfondsen) en stichtingen die een grote onderneming in stand houden met zowel een groot aantal werknemers als een groot vermogen (bijvoorbeeld in de gezondheidszorg). Haas-Berger stelde de vraag of er niet regels gesteld zouden kunnen worden teneinde direct belanghebbenden invloed te geven op de samenstelling van het bestuur en of er niet regels voor verschillende categorieën zouden moeten komen waarin de medezeggenschap van werknemers (en ook andere belanghebbenden) geregeld wordt.18

Toenmalig Minister van Justitie Van Agt zegde een nadere studie naar dit onderwerp toe.19 Hij merkte op dat veel van de door mevrouw Haas-Berger genoemde stichtingen met een onderneming drijven op uit subsidies verkregen overheidsmiddelen. In deze subsidievoorwaarden kan een regeling opgenomen worden die is toegespitst op de betrokken rechtspersoon. Dergelijke stichtingen moeten doorgaans aan de overheid, de subsidiënt, jaarlijks rekening en verantwoording afleggen, aldus Van Agt. Wat betreft financiële verantwoording is in de WOR geregeld dat jaarstukken in de ondernemingsraad worden besproken, aldus Van Agt. Hij vroeg zich af of en bij wie er daarnaast nog behoefte was aan publicatie van financiële gegevens. Het aantal stichtingen dat een commercieel bedrijf van aanzienlijke omvang drijft was volgens de Minister immers klein vergeleken met het totale aantal stichtingen.

Van Agt vond het voorstel van mevrouw Haas-Berger ten aanzien van benoeming van bestuurders te veel afwijken van het systeem van vennootschappen. Hij merkte op dat dit er toe leidt dat bijvoorbeeld bij een stichting met een ideëel doel, in afwijking van hetgeen de oprichters blijkens de statuten hebben bedoeld, werknemers voor de helft kunnen bepalen wie bestuurders zijn terwijl die werknemers mogelijk geen enkele verbondenheid hebben met datideële doel. Dat kon volgens hem niet zijn bedoeld.20 De amendementen van mevrouw Haas-Berger werden vervolgens ingetrokken.

De Sociaal-Economische Raad (SER) bracht, naar aanleiding van voornoemd verzoek tot een nadere studie, pas een aantal jaar later, in 1985, een advies aan de Minister van Justitie uit over de samenstelling van toezichthoudende organen van rechtspersonen die een onderneming drijven.21 De SER ging met name in op de vraag of de structuurregeling moest gaan gelden voor grote coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. Zijdelings kwam aan de orde of de structuurregeling ook toepasselijk zou moeten zijn op grote ondernemingen die werden gedreven in de vorm van een stichting. De SER meende van niet, aangezien de structuurregeling slechts zou moeten gelden voor commerciële ondernemingen, die door de SER “profit-ondernemingen” genoemd werden. Toepasselijkheid van de structuurregeling op stichtingen behoefde volgens de SER niet onderzocht te worden, aangezien stichtingen werden geacht geen commerciële ondernemingen te zijn.