7.6 Een vervolgingsbeslissing met drie componenten?

Er wordt gewoonlijk van uitgegaan dat de beslissing omtrent de vervolging uit twee componenten bestaat.1 In de haalbaarheidscomponent vormt de officier van justitie zich een oordeel over de uitspraak die verwacht wordt wanneer de strafzaak voor de rechter zou worden gebracht. Op grond van de resultaten van het opsporingsonderzoek of het gerechtelijk vooronderzoek anticipeert hij op de rechterlijke beslissing, naar aanleiding van de vragen van het beslissingsmodel van artikel 348 en 350 Sv. Deze stap eindigt ofwel in een technisch sepot wanneer veroordeling onhaalbaar lijkt, ofwel in de gevolgtrekking dat vervolging haalbaar is en daartoe dus zou kunnen worden besloten. In de tweede stap, de opportuniteitscomponent van de vervolgingsbeslissing, beslist de officier van justitie over de vraag of er een strafrechtelijke reactie gewenst is en zo ja, welke. Sinds de aanvaarding van de positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel in het jaarverslag van het om over 1970,2volgend op een invloedrijk pleidooi van Moons,3 fungeert opportuniteit als een voorwaarde voor elke strafvervolging, en zou daarover in elke strafzaak moeten worden besloten, of zou in ieder geval niet tot een strafrechtelijke afdoening moeten worden overgegaan zonder dat daartoe volgens het vastgestelde vervolgingsbeleid aanleiding bestaat.

Het is moeilijk om in deze structuur van de vervolgingsbeslissing een plaats te geven aan verplichtingen die het Europese recht aan de Nederlandse rechtshandhaving oplegt. Tot nu toe worden internationale verplichtingen soms verwerkt in opportuniteitsafwegingen, zoals de Aanwijzing handhaving milieurecht laat zien:

De opsporingsopportuniteit wordt in die aanwijzing mede ingevuld door internationaalrechtelijke verplichtingen. Dit is volgens Vervaele het voornaamste effect van Europese eisen aan handhaving: het algemeen belang wordt anders ingevuld dan wanneer het om zou beslissen op basis van een puur nationale belangenafweging.5 Desondanks is dat een merkwaardige gang van zaken, want waarom zou een internationale verplichting in een nationale belangenafweging worden meegenomen?

In plaats van het betrekken van internationale en Europese randvoorwaarden aan vervolgingsbeslissingen bij de invulling van het algemeen belang, is het beter om aan deze verplichtingen een zelfstandige positie te geven in de vervolgingsbeslissing. Dat zorgt ervoor dat een helderder onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds de bepaling van de wenselijkheid van de strafrechtelijke reactie en anderzijds de bepaling van de omvang van de beleidsruimte waarbinnen de wenselijkheid van strafrechtelijke afdoening mag worden beoordeeld. Dat onderscheid leidt ertoe dat op een andere manier moet worden nagedacht over de structuur van de vervolgingsbeslissing, waarbij traditioneel een haalbaarheids- en een opportuniteitscomponent worden onderscheiden. In de alternatieve structuur die ik voorstel, wordt er aan die twee componenten één toegevoegd, waarin de omvang van de beleidsvrijheid wordt vastgesteld die de beslisser in het concrete geval toekomt. Naast de component van haalbaarheid waarin de bewijspositie wordt geëvalueerd, wordt dan in de tweede component van beleidsvrijheid vastgesteld welke omvang van beleidsruimte aan de betrekkelijke materieelrechtelijke norm is verbonden, waarna in een derde component van opportuniteit die beleidsruimte (zo die er is) kan worden ingevuld, waarbij het algemeen belang kan worden toegepast.

In deze alternatieve structuur voor de vervolgingsbeslissing waarin drie componenten worden onderscheiden, staan daarmee drie verschillende vragen centraal. In de eerste component stelt de beslissende strafvorderlijke autoriteit zichzelf de vraag wat hij met het dossier kan: is een veroordeling op basis van het voorliggende materiaal haalbaar, en op basis van welke norm van materieel strafrecht? De tweede component behelst de vraag wat hij mag: welke beleidsruimte laten de relevante materieelrechtelijke normen open op grond van hun institutionele context? In de derde component komt aan de orde wat de beslissende strafvorderlijke autoriteit, binnen deze mogelijkheden, wil: welke belangen zijn relevant bij de keuze hoe de zaak afgehandeld moet worden, en voor welke afdoening moet worden gekozen in het licht van de waardencatalogus die daarvoor is opgesteld? Dit driecomponenten-model biedt de mogelijkheid om een gedifferentieerde benadering van strafvorderlijke beleidsvrijheid te incorporeren, en de mogelijkheid om bij de concrete beslissing omtrent de vervolging aan de orde te laten komen, binnen welke grenzen de nationale strafrechtelijke handhaving moet blijven op grond van Europese verplichtingen. Hoe een beslissing omtrent vervolging tot stand komt, wordt ook inzichtelijker als de bepaling van de omvang van de beleidsruimte wordt gescheiden van de invulling daarvan.

Hoe komen in een dergelijk model nu de relevante Europeesrechtelijke elementen naar voren? Dat is voornamelijk het geval bij de tweede en de derde component, die van beleidsvrijheid en opportuniteit. De haalbaarheidscomponent betreft de bewijspositie, waarop in feite weinig invloed wordt uitgeoefend vanuit het perspectief van het Europese recht. Daarbij past wel de nuance dat de haalbaarheid van een veroordeling deels een opportuniteitskwestie is, omdat in een zaak waarin een strafrechtelijke reactie wenselijk wordt geacht, maar nog niet haalbaar, de aanvullende toepassing van opsporingsbevoegdheden de haalbaarheid uiteraard kan vergroten.6 De componenten van de vervolgingsbeslissing kunnen dus niet strikt worden gescheiden, wat bij de toevoeging van een derde component daaruit blijkt, dat internationaal of Europees recht bijvoorbeeld kan dwingen tot het doen van meer onderzoek naar een feit, zoals op grond van positieve verplichtingen.

De tweede component waarin de beleidsvrijheid wordt bepaald, houdt duidelijker verband met Europees recht. Daarin kunnen de eisen geplaatst worden dat de handhaving van het Europese recht doeltreffend, afschrikkend en evenredig moet zijn, en dat even daadkrachtig moet worden opgetreden tegen overtredingen van Europees recht als tegen vergelijkbare overtredingen van nationaal recht.7 Ten aanzien van normen van materieel strafrecht die als implementatie van Europees recht kunnen worden gezien, is er daarom een gebonden beleidsvrijheid, waarbij besluitvorming is gebonden aan die effectiviteitsvereisten. Een ander Europees element is aanwezig in de beslissing omtrent vervolging die de Europese officier van justitie moet maken in zaken waarin de financiële belangen van de eu zijn geschaad. Deze beslissing zal waarschijnlijk worden gebonden aan het legaliteitsbeginsel, waarbij weinig mogelijkheden tot buitengerechtelijke afdoening worden opengelaten.8 Deze Europese context maakt duidelijk dat het belangrijk is om in een afzonderlijke component van de vervolgingsbeslissing te bepalen welke omvang van beleidsvrijheid toepasselijk is. Of toepassing gegeven kan worden aan het opportuniteitsbeginsel in zijn negatieve of positieve interpretatie of aan het legaliteitsbeginsel is daarbij afhankelijk van de juridische context waarin de toepasselijke materieelstrafrechtelijke norm is ingebed.9 Een gedifferentieerde interpretatie van het opportuniteitsbeginsel geeft de theoretische grondslag om deze aanvullende component als zelfstandig onderdeel van de beslissing omtrent vervolging te erkennen. In die erkenning klinkt vooral de betekenis van het Europese recht door als een bron van randvoorwaarden en beperkingen aan de strafrechtelijke handhaving.

De derde component van de vervolgingsbeslissing waarin de opportuniteit, of anders gezegd het algemeen belang, wordt vastgesteld, wordt eveneens door het Europese recht beïnvloed. Het vereiste dat doeltreffend, afschrikkend, evenredig en gelijkwaardig wordt opgetreden tegen overtredingen van Europees recht, is niet slechts een beperking van de beleidsruimte die strafvorderlijke autoriteiten hebben bij hun beslissingen. Wanneer bij een materieelstrafrechtelijke norm vanwege zijn Europese achtergrond een gebonden beleidsruimte van toepassing is, dient de invulling van het algemeen belang bij strafvorderlijke beslissingen gebonden te zijn aan de Europese waarden en doelstellingen waarvan de materiële norm als een uitdrukking moet worden gezien.10 Bij de invulling van deze derde component wordt die Europese dimensie verwerkt in het gehanteerde model waarmee opportuniteitsbeslissingen kunnen worden genomen. Dat model behelst een inventarisatie van redenen die bestaan voor verschillende vormen van strafrechtelijke afdoening, en een keuze uit die redenen op grond van een normatief ideaal, zoals de overtuiging dat het strafrecht dient om de basisvoorwaarden van een civil society te garanderen.11 Beide onderdelen in dit model kunnen worden verrijkt met Europese elementen. Ten eerste kunnen de relevante gezichtspunten die worden geïnventariseerd mede bestaan uit Europese aanspraken op handhaving, die bijvoorbeeld kunnen worden teruggevoerd op de financiële belangen van de Unie. Ten tweede kan het normatieve ideaal dat bij de keuze voor een bepaalde afdoening in het licht van de geïnventariseerde redenen wordt gebruikt, mede worden gevoed door de overtuiging dat het belang van Europese integratie en effectieve, niet-discriminerende handhaving een belang is dat de samenleving als geheel ten goede komt.

Deze structuur van de vervolgingsbeslissing waarin drie componenten worden onderscheiden kan uiteraard worden uitgebreid naar het vervolgingsbeleid. Ook daarin kan tot uitdrukking komen in welke mate de haalbaarheid van een uiteindelijke veroordeling relevant is voor het nemen van strafvorderlijke afdoeningsbeslissingen, welke mate van beleidsvrijheid mag worden toegepast bij de afdoening van bepaalde categorieën van strafbare feiten, en op welke manier tot een invulling van het algemeen belang kan worden gekomen. Bij de tweede component moet in de beleidsregels van het om de Europese context die voor bepaalde typen delicten met name in het oog springt, worden verdisconteerd. Voor de derde component is van belang dat een normatief ideaal wordt geëxpliciteerd dat de besluitvorming rondom afdoening van strafbare feiten kan leiden en waarin ook aan de belangen en waarden van Europese integratie kan worden vormgegeven. Zo kan op het concrete niveau van de vervolgingsbeslissing en op het abstracte niveau van het vervolgingsbeleid uitdrukking worden gegeven aan de betekenis van strafvorderlijke beleidsvrijheid in de geëuropeaniseerde rechtsorde.