1.1 Inleiding

Bij het uitvoeren van beleid vertrouwen overheden veelal niet langer op een verticaal en centralistisch model van ‘command and control’, maar op ‘publiek-private samenwerking’, ‘netwerkbestuur’ en ‘regulering op afstand’ als meer horizontaal georiënteerde strategieën om hun doelen te verwezenlijken.1 Met de verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’ is een netwerksamenleving ontstaan waarin publieke machtsuitoefening in toenemende mate in handen is komen te liggen van ingewikkelde bestuurlijke netwerken van publieke en private actoren waarin een duidelijke hiërarchie ontbreekt.2 Voor een adequaat functioneren van het bestuursrecht als stelsel van macht en tegenmacht levert de opkomst van de moderne netwerksamenleving verschillende uitdagingen op. Het klassieke besluitenprocesrecht zoals dat kort na de oorlog het licht zag en bij de invoering van de Algemene wet bestuursrecht in wezen onaangetast bleef komt aan die uitdagingen onvoldoende tegemoet. In plaats daarvan is het tijd voor een stelsel dat fundamenteel breekt met de centrale positie van het besluit als de spil van het bestuursrechtelijk geding.3