8.3.2.2 De strekking van de toelating als vluchteling: het Iraanse vluchtelinge-arrest

632. Het Iraanse vluchtelinge-arrest1 is waarschijnlijk het bekendste en meest besproken casustype van de in deze subparagraaf behandelde categorie besluiten. De Iraanse mevrouw Yazdanlatif verzoekt in 1994 om toelating als vluchteling op grond van de Vreemdelingenwet (oud). De staatssecretaris weigert het verzoek en verwerpt de daartegen gerichte bezwaren. De bestuursrechter vernietigt het besluit op bezwaar wegens een onzorgvuldige voorbereiding ex art. 3:2 Awb. De staatssecretaris honoreert vervolgens in 1999 alsnog de aanvraag tot toelating als vluchteling. De vrouw heeft daardoor vijf jaar niet in Nederland kunnen werken. Zij stelt de Staat aansprakelijk voor de door haar geleden inkomens- en pensioenschade.

633. Twee bepalingen spelen in deze casus een cruciale rol. Ten eerste art. 15 Vreemdelingenwet (oud):

Verder is art. 17 Vluchtelingenverdrag van belang:

634. Volgens de rechtbank stuit de vordering af op de relativiteit. Het door art. 17 Vluchtelingenverdrag gewaarborgde recht om de Nederlandse arbeidsmarkt te betreden is slechts een ‘neveneffect’ van de rechtmatige toelating als vluchteling.2 Het hof oordeelt, precies omgekeerd, dat ‘de toelating als vluchteling’ mede strekt tot bescherming van het belang om arbeid te verrichten.3 De Hoge Raad volgt in essentie de gedachtegang van de rechtbank:

635. Deze uitspraak is in de literatuur kritisch ontvangen. Velen menen dat de uitspraak is ingegeven door onuitgesproken rechtspolitieke overwegingen. Zij vermoeden dat de Hoge Raad een stroom van claims van een op voorhand in omvang niet goed te bepalen groep heeft willen voorkomen.4 Verder wijzen sommigen erop dat de Hoge Raad, anders dan men bij de zoektocht naar de relativiteit zou verwachten, een bespreking van de wetsgeschiedenis achterwege laat.5 Spier concludeert dat de wetsgeschiedenis van de Vreemdelingenwet, de Wet arbeid Vreemdelingen en het Vreemdelingenverdrag geen duidelijk antwoord kunnen bieden op de voorliggende relativiteitsvraag, maar die geschiedenis wel meer aanwijzingen bevat ten bate van aanvaarding van relativiteit dan verwerping daarvan.6 Ten slotte wordt het alles-of-niets-karakter van de door de Hoge Raad vormgegeven relativiteit bekritiseerd: geen enkel vermogensrechtelijk belang is volgens de Hoge Raad beschermd.7 Het ontstaan van schade die meer past bij het humanitaire karakter van de toelating is inderdaad niet ondenkbaar. Een vluchteling kan als gevolg van een onrechte weigering terugkeren naar diens land van herkomst en daar met vervolging en geweld te maken krijgen waarvoor hij juist is gevlucht. Bestaat daarvoor bij een onterechte weigering evenmin aansprakelijkheid?

636. Opvallend is verder dat noch rechtbank, hof en Hoge Raad,8 noch de literatuur verduidelijken om welke normschending het in deze casus precies gaat en van welke norm dus de relativiteit gezocht moet worden. In de literatuur lopen de gedachtes over de normschending dan ook uiteen. Den Hollander gaat ervan uit dat de eiseres haar vordering ‘feitelijk’ inkleedt door de Staat te verwijten haar pas na vijf jaar een vluchtelingenstatus te verlenen waarop zij al van meet af aan recht had.9 Di Bella zoekt de normschending in ‘de onrechtmatigheid’ van het besluit zelf.10 Die onrechtmatigheid schuilt volgens haar daarom, neem ik aan, in de ongeldigheidsgrond: schending van het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb. A-G Spier neemt in zijn conclusie voor het arrest expliciet tot uitgangspunt dat de onrechtmatigheid schuilt in de schending van art. 3:2 Awb.11 Deze benaderingen weten mijns inziens niet goed te verklaren waarom de relativiteitsdiscussie zich vervolgens toespitst op de vraag waartoe het recht tot toelating als vluchtelinge strekt.12 Dat geldt uiteraard met name voor de benadering waarin art. 3:2 Awb als normschending centraal staat. Men zou dan immers verwachten dat de relativiteit van die norm moet worden onderzocht.

637. Hoe lost deze casus zich in mijn benadering op? Allereerst geldt dat het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb niet strekt tot bescherming tegen schade. Dat formele beginsel is namelijk enkel gericht op juiste toepassing van materiële regels (zie uitvoerig hierna §8.4.2.1.1). Een daarop gebaseerde vordering stuit dus af op stap 1 van mijn model.

638. Op het overheidslichaam rust echter in mijn benadering ook de algemene jegens de aanvrager in acht te nemen zorgvuldigheidsnorm. Hoe lost de daarop toegepaste driestapstoets deze casus op? Het gaat om een aanvraag ter verkrijging van een publiekrechtelijk subjectief recht: de toelating als vluchteling.13 De norm wil daarom (i) zoveel mogelijk garanderen dat de vluchteling meteen op de aanvraag datgene krijgt waarop de toelating als vluchteling beoogt aanspraak te geven en (ii) beschermd wordt tegen hetgeen waarvoor de toelating de vluchteling wil behoeden (zie §8.3.2). Dit maakt begrijpelijk waarom de relativiteitsdiscussie zich niet toespitst op de relativiteit van art. 3:2 Awb, maar op de bescherming die de toelating tot vluchteling wil bieden. Deze noties bepalen hoe driestapstoets in deze casus uitwerkt.

639. Allereerst zou de schadevergoedingsvordering van de vluchtelinge bij de eerste stap stranden als de geschonden norm in het geheel geen vermogensrechtelijke bescherming wil bieden tegen welke vorm van schade dan ook. Dat is in essentie wat de Hoge Raad oordeelt: de norm strekt volgens de Hoge Raad niet tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van de vluchteling. Ik vind dat oordeel lastig te volgen. Art. 39 lid 2 Vreemdelingenwet (oud) bepaalt namelijk dat bij vernietiging van een besluit ‘zo daartoe termen zijn’ een ‘vergoeding uit ’s Lands kas’ zal worden toegekend. Voorts wijst de parlementaire geschiedenis erop dat de Vreemdelingenwet de mogelijkheid onverlet laat om een vordering in te stellen bij de burgerlijke rechter al dan niet op grond van onrechtmatige overheidsdaad.14 Er laat zich volgens mij dus niet negatief vaststellen dat de wetgever bij onjuiste beslissingen op een toelatingsaanvraag helemaal geen vermogensrechtelijke bescherming heeft willen geven. Integendeel, de wetgever neemt expliciet tot uitgangspunt dat daarvoor wel gronden kunnen bestaan.

640. Dat geeft echter nog geen antwoord op de vraag of de gevorderde inkomensschade en gemiste pensioenopbouw voor vergoeding in aanmerking komen. Daartoe moet in mijn model allereerst worden nagegaan of (i) negatief kan worden vastgesteld dat het toelatingsrecht niet erop is gericht de vluchteling aanspraak te geven op inkomensverwerving en pensioenopbouw dan wel (ii) zich positief laat vaststellen dat het toelatingsrecht daarop juist wel mede is gericht (stap 1 en 2). Art. 15 Vreemdelingenwet biedt wel een belangrijk handvat voor de conclusie dat de inkomens- en pensioenschade niet onder de bescherming valt. Uit dat artikel valt namelijk af te leiden dat de toelating plaatsvindt ter bescherming van hen die moeten vrezen voor vervolging in hun land. Daaruit laat zich omgekeerd afleiden dat het toelatingsrecht dus niet (mede) is gericht op het in Nederland verwerven van inkomen en pensioenopbouw.

641. Dan resteert de vraag of uit art. 17 Vluchtelingenverdrag volgt dat het toelatingsrecht er mede op is gericht de vluchteling inkomen te laten verwerven en pensioen op te bouwen in Nederland. Dat is een kwestie van uitleg van art. 17 Vluchtelingenverdrag. Het is uiteraard evident dat de bepaling de vluchteling de mogelijkheid garandeert op gelijke wijze als andere onderdanen van een vreemd land te worden toegelaten op de arbeidsmarkt van het land van toelating. Dit is voor de kritische commentatoren ook de belangrijkste reden aan te nemen dat de toelating strekt tot bescherming van de inkomens- en pensioenschade.15 Zij redeneren dat in die bepaling het recht op arbeid expliciet is opgenomen.

642. Die uitleg van de bepaling overtuigt mij niet. Art. 17 Vluchtelingenverdrag wil blijkens de tekst garanderen dat eenmaal toegelaten vluchtelingen net als onderdanen van een vreemd land volledig en gelijkelijk toegang hebben tot de arbeidsmarkt. De Staat moet dat garanderen. Dat betekent echter nog niet dat het toelatingsrecht beoogt de vluchteling een aanspraak op toelating op de arbeidsmarkt te geven. Het toelatingsrecht beoogt bijvoorbeeld evenmin de vluchteling een aanspraak te geven op een uitkering, ook al heeft een toegelaten vluchteling daarop op zichzelf wel recht.16 Het toelatingsrecht beoogt vluchtelingen in nood te helpen.17 In het verlengde daarvan is het door de Verdragsluitende Staten – terecht – noodzakelijk geacht dat vluchtelingen in het opvangland een volwaardig bestaan kunnen opbouwen. In dat kader hebben zij de gelijke toegang tot de arbeidsmarkt begrijpelijkerwijs cruciaal geacht. Eveneens is begrijpelijk dat vluchtelingen ter voldoening aan de eerste levensbehoeften recht hebben op een uitkering. Dat betekent echter niet dat het toelatingsrecht zo’n aanspraak beoogt. Daarom strekt de zorgvuldigheidsnorm niet ertoe de vluchteling te beschermen tegen inkomens- en pensioenschade.

643. Het model geeft de vluchteling dus – anders dan de Hoge Raad oordeelt – wel aanspraak op vergoeding van andersoortige schade. Het toelatingsrecht wil blijkens art. 15 Vreemdelingenwet namelijk wel beschermen tegen vervolging in eigen land. De norm wil de vluchteling dus veiligheid bieden. Dat strookt met art. 33 lid 1 Vluchtelingenverdrag dat verplicht geen vluchteling uit te zetten of terug te leiden naar de grenzen van een grondgebied waar diens leven of vrijheid bedreigd wordt. Daaruit volgt mijns inziens wel positief dat de norm beschermt tegen bijvoorbeeld letselschade en immateriële schade die een vluchteling lijdt doordat hij als gevolg van onterechte weigering in zijn eigen land alsnog vervolgd wordt. Die schade moet op grond van stap 2 worden toegerekend.