2.12 Tussenconclusie

Na de Tweede Wereldoorlog veranderen de verhoudingen tussen het parlement en regering door de toename aan staatstaken als gevolg van de opkomst van de verzorgingsstaat. De toename van de staatstaken zorgt ervoor dat de begroting zeer complex wordt en steeds meer het resultaat is van voorafgaande verplichtingen onder andere voorvloeiend uit bestaande wet- en regelgeving. De parlementaire werkzaamheden verschuiven zich steeds meer van wetgevende activiteiten naar ‘beleidsbeïnvloedende’ activiteiten.1 Het parlement gaat ‘meeregeren’ en het budgetrecht krijgt een ander karakter. Het budgetrecht bestaat niet langer enkel uit het toestaan van middelen voor een bepaald doel.2 Het parlement probeert in eerdere fases van de besluitvorming over de begroting invloed uit te oefenen. Formele autorisatie wordt veelal voorafgegaan door materiële instemming. Dit zorgt ervoor dat het parlement minder oog heeft voor de financiële verantwoording en controle. In combinatie met een steeds groter wordende overheid en de daarmee gepaard gaande complexiteit van de begroting staan de overheidsfinanciën er slecht voor. De regering moet zich bezinnen op de taken van de overheid, het stelsel blijkt onhoudbaar. Ook het parlement neemt verschillende initiatieven tot het verbeteren van de controle op de regering.

Met de komst van de operatie Comptabel Bestel wordt het financieel beheer benadrukt: het begrotingstekort wordt teruggebracht door een grote sanering en de interne administratie en de verantwoording verbetert aanzienlijk. De mogelijkheden van het parlement om de overheidsfinanciën te controleren verbeteren sterk. In de jaren die volgen vanaf midden jaren negentig van de vorige eeuw wordt – nu de financiën weer op orde zijn – de begrotingsdiscipline versterkt, onder andere om aan de EMU-normen te voldoen. De verzakelijking doet zijn intrede. Het trendmatig begrotingsbeleid en de vrijwillige gebondenheid van de Tweede Kamer aan dit beleid, zorgt voor meer rust in de procedure van het op- en vaststellen van de begroting. Het begrotings- en verantwoordingsproces krijgt hiermee een duidelijke regelmaat, maar tegelijkertijd nemen de mogelijkheden van het parlement om politieke invloed uit te oefenen op de inhoud van de begroting af. Bij de uitoefening van het budgetrecht moet het parlement steeds meer rekening houden met verschillende factoren: de begroting wordt in toenemende mate genormeerd door Europese en internationale regelgeving en afspraken, steeds meer overheidstaken worden geprivatiseerd of op afstand gezet waardoor de betrokken begrotingsgelden niet meer direct te beïnvloeden zijn, het relatieve belang van de premie-gefinancierde sectoren neemt toe en de complexiteit van de begroting en het maatschappelijke speelveld nemen toe. Dit alles zorgt ervoor dat de kwantitatieve reikwijdte van het budgetrecht afneemt. Het ‘meeregeren’ van het parlement krijgt een andere invulling en daarmee ook het budgetrecht. Om het budgetrecht adequaat uit te kunnen oefenen dient het parlement meer inzicht te krijgen in de wijze waarop en in hoeverre het parlement het beleid kan beïnvloeden en waarop de minister is aan te spreken. Hiertoe wordt een poging gedaan met de introductie van de VBTB-operatie. Deze operatie zorgt voor een omslag in de wijze waarop de begrotingsinformatie wordt gepresenteerd. De beleidsvoornemens en de daaraan gekoppelde uitkomsten die dat beleid zou moeten opleveren staan centraal. Ook wordt een nieuw moment in de begrotingscyclus geïntroduceerd: Verantwoordingsdag – de derde woensdag van mei. Deze dag heeft echter niet de aandacht gekregen van de Tweede Kamerleden die ervan gehoopt werd. Met de operatie Verantwoord Begroten wordt door het kabinet geprobeerd om tegemoet gekomen aan de informatiewensen van de Tweede Kamer door meer nadruk te leggen op de relatie tussen de verantwoordelijkheden van de minister, de beleidsinzet van de minister en welke middelen daarvoor beschikbaar zijn. Zo wordt duidelijk waarop de minister aan te spreken is. Hoewel de begrotingsinformatie is verbeterd, zijn tegelijkertijd de aangrijpingspunten voor het autoriseren van de gelden en om een afweging te maken tussen de verschillende begrotingsmiddelen voor de Tweede Kamer verminderd door de vermindering van de begrotingsartikelen. Ook is de (kwaliteit van de) informatie over de beleidsinzet van de minister verminderd met de operatie Verantwoord Begroten. Ook het inzicht in de budgetflexibiliteit is nog niet ‘optimaal’.3 Naast de operatie Verantwoord Begroten worden er verschillende initiatieven ontplooid, onder andere door de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer, om de overheidsfinanciën transparanter te maken, beter te kunnen controleren en ten volle gebruik te maken van de informatie die er voorhanden is.