4.3.6.3 Conditionaliteit, grondrechten en rechtsbescherming

De maatregelen zoals neergelegd in het memorandum omvatten vaak vergaande maatregelen die diep ingrijpen op de levens van de burgers in de betreffende lidstaat. De maatregelen hebben veelal betrekking op het terugdringen van de overheidsuitgaven of het verhogen van de belastingen of zien bijvoorbeeld op de herstructurering van de financiële sector. Dergelijke maatregelen, die betrekking hebben op belastingen en overheidsuitgaven trachten volgens Schwarz dan ook herverdelende effecten te hebben.1 Bijvoorbeeld in het geval van Cyprus, dat in 2012 steun vroeg uit het EFSF en dat later is overgenomen door het ESM, werden in het macro-economisch aanpassingsprogramma maatregelen afgesproken die betrekking hadden op het verlagen van de lonen in de publieke sector, bezuinigingen op het gebied van sociale uitkeringen, hervormingen in het pensioenstelsel en het verhogen van de BTW.2

De status van het memorandum van overeenstemming is onduidelijk. De vraag in hoeverre de lidstaat verplicht is de maatregelen uit het memorandum te implementeren op nationaal niveau is verschillend beantwoord door nationale rechters.3 De facto echter is de lidstaat wel gebonden aan het implementeren van de maatregelen als het memorandum eenmaal is gesloten, omdat de financiële bijstand afhankelijk is gemaakt van het nakomen van de voorwaarden.4

Met name bij verregaande bezuinigingen kunnen ook grondrechten in het geding komen. In hoeverre mogen pensioenen bijvoorbeeld worden verlaagd in het kader van de bezuinigingen en wanneer is dit in strijd met het recht op eigendom? In deze gevallen is met name een rol voor de nationale rechter weggelegd.5 Het gaat immers om nationale wetgeving die de voorwaarden uit het memorandum implementeert.6 Hoewel nationale rechters niet in alle gevallen hebben willen oordelen over de bezuinigingsmaatregelen, afhankelijk van onder meer de politieke context en de rol van de rechter, heeft onder andere de constitutionele rechter in Portugal in meerdere zaken geoordeeld over de constitutionaliteit van de bezuinigingsmaatregelen.7 De Portugese rechter heeft in meerdere zaken geoordeeld dat de in de begrotingswetten geïntroduceerde bezuinigingen, die een vertaling vormden van de in het memorandum opgenomen maatregelen, in strijd waren met bepaalde algemene beginselen die verankerd zijn in de Portugese Grondwet.8

De uitspraken van het Portugese constitutionele hof konden op kritiek rekenen van buitenaf: de beslissing om over te gaan tot dergelijke bezuinigingen was immers niet een soevereine beslissing van Portugal maar werd mede ingegeven door de noodzaak om gezondere overheidsfinanciën te creëren ten behoeve van een gezonde EMU. Op grond daarvan, zo luidt de kritiek, zou het Portugese constitutionele hof zich terughoudend moeten opstellen in deze zaken.9 Dawson wijst hier op een paradox: de maatregelen die het constitutionele hof in Portugal in strijd met bepaalde grondwettelijke beginselen achtte, zijn zowel volgens het Bundesverfassungsgericht als het Hof van Justitie juist een voorwaarde om lidstaten van de EMU te kunnen voorzien van financiële steun.10 Nationale belangen en de belangen van een gezonde EMU lijken hier met elkaar te conflicteren. Ook het Bundesverfassungsgericht kan in dat opzicht overigens op kritiek rekenen bij het beoordelen van de crisismaatregelen. Het Duitse constitutionele hof zou een eenzijdige blik hebben op de nationale belangen en de bescherming van de Duitse Grondwet, waarbij het weinig aandacht zou hebben voor Duitsland als lid van de EU en daarbij voorbijgaat aan de belangen en de rechten van andere lidstaten als lid van de EU.11

Lange tijd was het bovendien onduidelijk of er rechtsbescherming openstond bij het Hof van Justitie voor handelingen verricht door het ESM.12 Na de Pringle-uitspraak stond vast dat de lidstaten niet optreden binnen het kader van het EU-recht wanneer zij optreden in het kader van het ESM. Hiermee was de weg van rechtsbescherming via het Hof van Justitie uitgesloten voor handelingen van de lidstaten in het kader van het ESM. Het Hof van Justitie heeft echter een andere mogelijkheid gecreëerd om klagers toch toegang te geven tot het Hof van Justitie en om de maatregelen uit het memorandum in beperkte mate te laten toetsen aan onder andere het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

Het Hof van Justitie bepaalde in een zaak aangespannen door Cypriotische aandeelhouders dat hoewel de Commissie namens het ESM handelt bij het onderhandelen van het memorandum, de Commissie te allen tijde, dus ook bij het opstellen van het memorandum, toe moet zien op de verenigbaarheid van het memorandum met het EU-recht.13 De klagers moeten om een rechtsingang te krijgen wel een beroep doen op schadevergoeding voor niet-contractuele aansprakelijkheid. Doen de klagers dit dan opent zich de mogelijkheid om zich te beklagen over de in het memorandum opgenomen maatregelen bij het Hof van Justitie.14