6.2.1 Het verkennend onderzoek ex art. 126gg Sv

De Commissie Van Traa gebruikt de term verkennend onderzoek niet. Het is een term die pas later is ontstaan. Wat nu onder het in art. 126gg Sv geregelde verkennend onderzoek wordt verstaan, komt in grote lijnen overeen met bepaalde vormen van de door de commissie beschreven fenomeenonderzoeken. Onder fenomeenonderzoek verstaat zij het doorlichten op aspecten van georganiseerde criminaliteit van een geografisch gebied of bevolkingsgroep, misdaadveld of criminele markt, en/of een sector of verschijnsel in de samenleving.1 Aldus wordt beoogd inzicht te krijgen in bepaalde geografische gebieden, misdaadvelden en/of criminele markten, dan wel in maatschappelijke sectoren of verschijnselen. In het bijzonder die fenomeenonderzoeken die concrete informatie opleveren voor op te starten strafrechtelijke onderzoeken en dus tot personen herleidbare gegevens genereren, kunnen heden ten dage onder het verkennend onderzoek worden geschaard.2

Fenomeenonderzoeken kunnen echter ook ertoe strekken een bepaald beeld van de criminaliteit te krijgen, criminaliteitsbeeldanalyse met andere woorden. Het aldus verkregen inzicht strekt ertoe duidelijker opsporingsprioriteiten te kunnen stellen en gebeurtenissen waarop men stuit in concrete onderzoeken beter begrijpelijk te doen zijn. In haar eindrapport beveelt de Commissie Van Traa aan deze laatste vorm van fenomeenonderzoeken te laten verrichten door bijvoorbeeld externe onderzoeksinstellingen (zoals het WODC) nu het uitvoeren van dergelijke onderzoeken in haar ogen niet direct tot de opsporingstaak van de politie behoort.3 De Commissie Kalsbeek lijkt een zelfde mening toegedaan nu zij een fenomeenonderzoek definieert als niet-strafvorderlijk en evenmin politieel onderzoek, met als mogelijk doel het inzichtelijk maken van criminaliteitspatronen.

Zoals eerder gesteld heeft de wetgever met het creëren van art. 126gg Sv in het bijzonder getracht die vormen van fenomeenonderzoek wettelijk te normeren die concrete informatie opleveren voor op te starten opsporingsonderzoeken en dus tot personen herleidbare gegevens genereren. Het verkennend onderzoek wordt in dit verband door de wetgever gedefinieerd als het doen van onderzoek naar sectoren van de samenleving om vast te stellen of en op welke wijze daarbinnen misdrijven worden beraamd of gepleegd. Uit de memorie van toelichting bij de Wet BOB volgt dat voornamelijk privacyoverwegingen aan het wettelijk normeren van het verkennend onderzoek ten grondslag kunnen worden gelegd.4 Het opsporingsonderzoek wordt in eerdergenoemde memorie gezien als onderdeel van een meeromvattend proces van informatievergaring. Dit proces omvat in de visie van de wetgever een drietal typen onderzoek: 1) het opbouwen en in stand houden van een zekere informatiepositie, door a) het opslaan bewerken, gebruiken en analyseren van gegevens, of b) het vergaren van gegevens door de toepassing van niet-ingrijpende middelen, 2) verkennend onderzoek en 3) opsporingsonderzoek. Het verkennend onderzoek maakt aldus in de zienswijze van de wetgever geen onderdeel uit van het opsporingsonderzoek. Het betreft meer algemeen onderzoek naar verzamelingen van personen (branches en sectoren van de samenleving) ten aanzien waarvan aanwijzingen bestaan dat bepaalde typen criminaliteit meer dan gemiddeld in voorkomen. Soms worden daartoe op grote schaal persoonsgegevens vastgelegd, die afkomstig zijn hetzij uit open bronnen, hetzij, op basis van vrijwillige medewerking, van particulieren.5 Aldus wordt niet alleen een verdachte of betrokkene bij georganiseerde criminaliteit onderzocht, maar wordt een veel grotere en lossere verzameling van personen doorgelicht. In deze verzameling van personen zullen zich individuen bevinden die geenszins strafbaar hebben gehandeld. De met een verkennend onderzoek te maken inbreuk op de privacy van (onschuldige) burgers, bestaande uit het vastleggen van persoonsgegevens, dwingt tot het creëren van een specifieke wettelijke regeling.

Zoals eerder weergegeven, stelt de wetgever dat het verkennend onderzoek niet onder het opsporingsbegrip valt: het doel van een dergelijk onderzoek is de voorbereiding van opsporingsonderzoeken. Zelfs het recentelijk gewijzigde en daardoor verruimde opsporingsbegrip van art. 132a Sv brengt hier in de zienswijze van de wetgever geen verandering in.6 Het onderscheid ten opzichte van daadwerkelijke opsporing zit in de zienswijze van de wetgever in het bijzonder in het voorwerp van het onderzoek, te weten een grote verzameling burgers ten aanzien waarvan geen verdenking en zelfs geen beeld van een concreet misdrijf hoeft te bestaan. Daarnaast schuilt het verschil in de aard van het onderzoek dat wordt verricht: in het verkennend onderzoek gaat het om gegevensvergelijking en -vergaring waarbij geen bijzondere opsporingsbevoegdheden worden toegepast.7

In dit verband zij opgemerkt dat, in ieder geval wat betreft het verkennend onderzoek naar terroristische misdrijven, het laatst gebruikte argument bezwaarlijk valt te verdedigen. De art. 126hh en 126ii Sv maken het immers mogelijk dat in dergelijke verkennende onderzoeken wel degelijk bijzondere opsporingsbevoegdheden worden gehanteerd.8 Op grond van art. 126hh Sv kunnen immers, met machtiging van de r-c, door de officier van justitie geautomatiseerde gegevensbestanden worden gevorderd. Tevens kan de officier op grond van art. 126ii Sv identificerende gegevens vorderen. Daarnaast was het al mogelijk om in het kader van het verkennend onderzoek ex art. 126gg Sv bepaalde onderzoekshandelingen te verrichten die weinig privacyschendend zijn, zoals de niet-stelselmatige observatie.9 Gelet op het voorgaande kan de vraag worden opgeworpen of het verkennend onderzoek niet beter onder het opsporingsbegrip van art. 132a Sv kan worden geschaard. Er wordt immers onderzoek gedaan naar strafbare feiten, weliswaar niet geconcretiseerd, met als doel te komen tot strafvorderlijke beslissingen. De resultaten van het verkennend onderzoek kunnen namelijk aanleiding geven een opsporingsonderzoek te starten, resulterend in de beslissing tot het toepassen van dwangmiddelen en het aanwenden van (bijzondere) opsporingsbevoegdheden. Niettemin kan het verkennend onderzoek naar geldend recht zeer waarschijnlijk niet onder art. 132a Sv worden geschaard nu er in de loop van dit onderzoek geen strafvorderlijke beslissingen worden genomen tegen een individu.