7.8 Samenvatting en conclusie

vanwege het ontbreken van een concreet wetsvoorstel is het niet mogelijk om aan de hand van de in paragraaf 3.8 genoemde vijf toetsvragen te onderzoeken hoe de herschikking die zou moeten leiden tot een Omgevingswet zich verhoudt tot de in hoofdstuk 3 ontwikkelde criteria. Wel is een indicatie gegeven van de wijze waarop de vijf toetsvragen dienstig kunnen zijn bij de beoordeling van de contouren van de Omgevingswet.

De hoofddoelstelling van de Omgevingswet is een veilige en gezonde leefomgeving te bewerkstelligen en deze op een duurzame en doelmatige wijze te kunnen behouden, beheren, gebruiken en ontwikkelen. Het lijkt dan voor de hand te liggen dat als samenhangcriterium de fysieke leefomgeving geldt, maar de kabinetsbrief laat ons daarover in het ongewisse. Door het ontbreken van een duidelijk samenhangcriterium blijft onduidelijk waarom juist de door het kabinet genoemde wetten geheel of gedeeltelijk worden gebundeld en waarom andere wetten geen deel zullen uitmaken van de Omgevingswet. Zolang de regelgever de contouren van het te hanteren samenhangcriterium niet duidelijk voor ogen heeft, loopt hij onder meer het niet onaanzienlijke risico dat in het wetssysteem van de Omgevingswet regels worden opgenomen, die daarin niet thuis horen, dan wel wetssystematische tekorten bevat omdat regels die volgens het gekozen samenhangcriterium wel in de Omgevingswet thuis horen daarin niet zijn opgenomen.

Als inderdaad zou mogen worden uitgegaan van het samenhangcriterium fysieke leefomgeving dan lijkt het mij duidelijk dat anno 2012 is van een wetssystematisch tekort aangezien niet alle regels volgens het op de echte werkelijkheid gebaseerde zakelijk samenhangcriterium fysieke leefomgeving onderling samenhangende regels deel uitmaken van hetzelfde wetssysteem.

Het komt mij voor dat de voorgenomen Omgevingswet het hiervoor beschreven wetssystematisch tekort in elk geval zal verminderen door het bundelen van 15 wetssystemen, het laten vervallen van twee wetssystemen en het ten minste gedeeltelijk integreren van circa 25 wetssystemen op het gebied van het omgevingsrecht. verwacht mag echter worden dat het tekort niet geheel en wellicht zelfs in belangrijke mate niet zal worden opgeheven door het ontbreken van 15 wetssystemen die evenzeer recht doen aan het samenhangcriterium fysieke leefomgeving en het slechts gedeeltelijk bundelen van 25 wel genoemde wetssystemen.

De vraag of het gebruik van typisch juridische ordeningscriteria in het wetssysteem van de Omgevingswet zal leiden tot wetssystematische tekorten en zo ja, of deze tekorten verdedigbaar zijn laat zich vanwege het ontbreken van een concreet wetsvoorstel moeilijk beantwoorden. De voorlopige inhoudsopgave biedt veeleer de indruk van het gebruik van typisch juridische ordeningscriteria dan van het gebruik van zakelijke ordeningscriteria. Die indruk wordt versterkt doordat de eerste vijf hoofdstukken uitdrukkelijk zijn bedoeld als een weerspiegeling van de beleidsmatige zorg van de overheid voor de kwaliteit van de leefomgeving. Normen, monitoring en beleidsplanning zijn volgens het kabinet bij uitstek overheidstaken. voor hoofdstuk 5

van de Omgevingswet vormt het wetssysteem van de Wabo uitgangspunt, hetgeen met zich zou kunnen brengen dat daaraan dezelfde wetssystematische tekorten kleven als die in paragraaf 4.5 van dit onderzoek zijn geconstateerd. voorts lijkt het mij veilig om te veronderstellen dat in de voorgenomen Omgevingswet gebruik zal worden gemaakt van gelede normstelling. Mijn voorlopige antwoord op de gestelde vraag is dan ook, dat de voorgenomen Omgevingswet wetssystematische tekorten zal bevatten, waarvan op voorhand niet is te zeggen of die verdedigbaar zijn.

Het lijkt niet ondenkbeeldig dat het wetssysteem van de voorgenomen Omgevingswet zal leiden tot het ontstaan of voortbestaan van wetssystematische tekorten in andere wetssystemen. De reden daarvoor is dat van volgens de kabinetsbrief circa 25 wetten slechts de omgevingsrechtelijke elementen zullen worden opgenomen in de Omgevingswet. Zonder concrete wettekst laat zich echter niet de vraag beantwoorden of dergelijke tekorten dan verdedigbaar zijn.

De vraag of het wetssysteem van de Omgevingswet toekomstbestendig zal zijn, laat zich moeilijk beantwoorden zonder concrete wetteksten. De kabinetsbrief geeft onvoldoende houvast om te kunnen beoordelen of de Omgevingswet de pretentie heeft het omgevingsrecht voor eens en voor altijd te codificeren. Wel is sprake van het gebruik van enige toekomstbestendige samenhangcriteria. van aanbouwwetgeving is geen sprake omdat de wetgever niet eerst de volledige voor het omgevingsrecht noodzakelijke wetssystematiek schept, waarna de diverse onderdelen van de wet weliswaar chronologisch tot stand komen, maar wel meteen op hun wetssystematisch juiste plaats kunnen worden gezet. Het lijkt er veeleer op dat het kabinet - vooralsnog - niet prijs wil geven - of bezwaarlijker: geen vastomlijnd idee heeft - hoe de Omgevingswet uiteindelijk zal worden ingevuld.

Hoewel de toetsvragen bij gebreke van een concrete tekst van de Omgevingswet slechts indicatief kunnen worden beantwoord, zou ik toch voorzichtig willen concluderen, dat een Omgevingswet op basis van het samenhangcriterium fysieke leefomgeving een belangrijke bijdrage kan leveren aan het ten dele verminderen van de thans bestaande wetssystematische tekorten in het omgevingsrecht. De vraag in hoeverre de wetgever daarin concreet zal slagen, kan pas worden beantwoord aan de hand van een concreet wetsvoorstel.

Een dringend advies aan de wetgever is wel om bij een zo omvangrijke bundelingsoperatie in de memorie van toelichting op dat wetsvoorstel expliciet in te gaan op de gebruikte samenhangcriteria en de toekomstbestendigheid beter te waarborgen door gebruik te maken van de techniek van een aanbouwwet.