5.4.4 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

In november 1950 is het EVRM tot stand gekomen, dat in 1954 in werking is getreden.1 Het verdrag van de Raad van Europa was de eerste stap voor de collectieve handhaving van de rechten van sommige van de in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens vermelde rechten. In Nederland heeft het EVRM directe werking (artikel 94 Gw). Artikel 4 EVRM verwoordt het verbod van slavernij en dwangarbeid. De bepaling luidt als volgt.

Artikel 15 lid 2 EVRM onderstreept de hardheid van het verbod. Het bepaalt dat artikel 4 lid 1 geen enkele afwijking toelaat, ook niet in tijden van oorlog of in geval van noodtoestand. Net zoals bij het IVBPR, geldt het absolute derogatieverbod alleen ten aanzien van slavernij en dienstbaarheid en niet ten aanzien van gedwongen arbeid. Artikel 4 lid 3 sluit tot slot bepaalde vormen van werk en diensten van dwangarbeid uit. Het verdrag definieert slavernij, dienstbaarheid en dwangarbeid verder niet. De voorbereidende stukken geven eveneens geen nadere duiding aan de begrippen.2

De jurisprudentie van het EHRM ten aanzien van artikel 4 EVRM is voorts beperkt. Het EHRM heeft zich slechts in enkele zaken uitgelaten over de begrippen in de eerste twee leden van het artikel.3 Wel is het mogelijk aan de hand van die jurisprudentie in te gaan op de betekenis van slavernij, dienstbaarheid, gedwongen arbeid. Daarnaast heeft het EHRM zich uitgelaten over mensenhandel in relatie tot artikel 4 EVRM en de positieve verplichtingen van staten om schendingen van artikel 4 EVRM te voorkomen en te bestrijden. De voornoemde thema’s komen achtereenvolgens aan de orde.

In de zaak-Siliadin oordeelt het EHRM – net zoals het Mensenrechtencomité – dat slavernij moet worden geïnterpreteerd volgens de klassieke definitie uit het Verdrag inzake slavernij uit 1926.4 Slavernij betreft aldus de status of conditie van een persoon wiens eigendomsrecht hetzij in volle omvang, hetzij in beperkte mate wordt uitgeoefend door een ander.5 In casus was slavernij volgens het Hof niet aan de orde daar het echtpaar dat het slachtoffer Siliadin uitbuitte geen zuiver recht had verworven op Siliadin. Zij konden haar niet als hun eigendom beschouwen. Het gaat bij het begrip dus om een rechtsgeldig bezit van een ander individu. De uitleg verwijst naar de traditionele slavernij zoals die in de negentiende eeuw aanwezig was. Tegenwoordig komt deze vorm van onderdrukking nauwelijks voor. Het kernelement van moderne slavernij is niet meer het rechtens bezit van, maar de praktische controle over een ander individu.6 Deze huidige vorm kan echter niet onder de klassieke definitie worden geschaard.7 Het is jammer dat het Hof vasthoudt aan de traditionele definitie, omdat zeer ernstige vormen van hedendaagse mensenhandel daardoor niet kunnen worden gekwalificeerd als slavernij en daarmee de grofste schending van artikel 4 EVRM.

Aangezien de definitie van slavernij in het EVRM dezelfde betreft als in het IVBPR, is de conclusie uit § 5.4.3 van overeenkomstige toepassing: slavernij perkt de vrijheid van de slaaf in. Het betreft aldus harmful exploitation.

In diverse zaken heeft het EHRM zich uitgelaten over dienstbaarheid. In de zaak-Van Droogenbroek stelt het Hof dat dienstbaarheid een ernstige vorm van het ontkennen van de vrijheid betreft.8 In de Siliadin-zaak gaat het Hof nader in op deze uitleg. Het definieert dienstbaarheid als de verplichting van een individu te leven en werken op andermans eigendom zonder de mogelijkheid te hebben de situatie te veranderen (par. 123).9 Daarbij heeft het Hof aansluiting gezocht bij het Aanvullende Verdrag inzake de afschaffing van de slavernij, slavenhandel en instituties en praktijken vergelijkbaar met slavernij uit 1956.10 In vergelijking tot gedwongen arbeid is bij dienstbaarheid sprake van een verdergaande ontkenning van de persoonlijke vrijheid. Hoewel geen eigendomsclaim inhoudende, staat dienstbaarheid volgens het Hof wat betreft ernst op één lijn met slavernij. Deze gelijkstelling komt overeen met de hiervoor besproken lezing van het Mensenrechtencomité inzake artikel 8 IVBPR. In de onderhavige zaak toonden de volgende omstandigheden de dienstbaarheid aan: de minderjarige Siliadin werd gedwongen vijftien uur per dag te werken, zeven dagen per week, ze werd niet betaald, ze was kwetsbaar en geïsoleerd, zij sliep in de slaapkamer van de kinderen van het echtpaar op een matras op de grond en kon nergens anders verblijven. Haar papieren waren ingenomen, ze was bang gearresteerd te worden door de politie, ze had geen bewegingsvrijheid of vrije tijd en ondanks de belofte aan haar vader in Togo werd zij niet naar school gestuurd. Ze was compleet afhankelijk van het echtpaar waarvoor zij werkte, overgeleverd aan hun macht. Deze uiteenzetting maakt duidelijk dat de controle over een individu een belangrijk element is. Een dergelijke uitwerking past bij moderne vormen van slavernij.11

In de zaak C.N. & V. tegen Frankrijk houdt het Hof zijn eerdere definitie van dienstbaarheid aan.12 Het Hof merkt op dat dienstbaarheid een ernstige vorm van het ontkennen van de vrijheid van een ander is. Het is een zware vorm van gedwongen arbeid. Het fundamentele karakter dat dienstbaarheid onderscheidt van gedwongen arbeid bestaat in het gevoel van het slachtoffer dat zijn conditie onveranderbaar is en dat hij moet leven op andermans eigendom. In deze zaak werden twee Burundese zussen verplicht huishoudelijk werk te doen en te zorgen voor een gehandicapt kind bij hun oom en tante in Frankrijk. De oom werkte als diplomaat. De zussen waren na de burgeroorlog in Burundi naar Frankrijk gekomen en vreesden voor terugzending naar hun geboorteland. Ten aanzien van de oudste zus, C.N., achtte het Hof de dienstbaarheid bewezen. Zij was er volgens het Hof van overtuigd dat zij voor haar verblijf in Frankrijk afhankelijk was van het leven bij haar oom en tante. Zij kon geen einde maken aan de omstandigheden zonder in een illegale situatie terecht te komen. Ze ging niet naar school, kreeg ook anderszins geen training waardoor zij enige hoop zou krijgen dat zij ooit ander betaald werk buitenshuis zou kunnen doen. Ze had geen enkele vrije dag, geen vrijetijdsbesteding, er was geen mogelijkheid voor haar andere mensen te ontmoeten die zij om hulp kon vragen. Het slachtoffer moest het gevoel hebben gehad dat haar conditie van gedwongen werk permanent was en niet zou veranderen, zeker niet aangezien het al 4 jaren lang voortduurde en van start is gegaan toen ze nog een kind was (par. 92). Ten aanzien van de jongere zus, V., wordt de dienstbaarheid niet aanwezig geacht. Anders dan haar zus ging V. namelijk naar school, haar activiteiten waren niet beperkt tot het huis van haar oom en tante. Ze leerde Frans, mocht huiswerk maken als zij terugkwam van school en was minder geïsoleerd dan C.N., waardoor ze in staat was de juffrouw op school op de hoogte te brengen van haar situatie (par. 93). Het verschil dat het Hof maakt tussen de zussen, onderstreept de ernst van artikel 4 lid 1 EVRM. De oudste zus die volledig onder controle stond van haar oom en tante, moest leven en werken in hun huis en geen mogelijkheid had onder de totale beheersing uit te komen verkeerde in een situatie van dienstbaarheid. Maar de jongste zus – die leefde en werkte in hetzelfde huis – niet. Zij stond niet onder volledige controle van haar oom en tante, maar mocht naar school en de lessen thuis voorbereiden. Ze was niet geheel geïsoleerd van de buitenwereld en kon om hulp vragen. Een situatie van lijfeigenschap is dan volgens het Hof niet aan de orde. Tot slot bevestigt het Hof zijn jurisprudentie in de zaak C.N. tegen Verenigd Koninkrijk.13 De zaak vertoont overeenkomsten met haar voorgangers: het betrof ook hier een inwonend huishoudelijk personeelslid dat zwaar werk moest verrichten, dag en nacht gedurende de hele week. De betrokkene was bovendien bang voor uitzetting naar het land van herkomst, was afhankelijk van degenen onder wie zij werkte en kreeg niet betaald voor haar arbeid.14 In C.N. stelt het hof niet vast dat sprake is van dienstbaarheid. Wel oordeelt het dat – gelet op de gelijkenissen in deze zaak met de zaak-Siliadin (en de zaak-C.N. en V., SL) – er een overtuigend vermoeden van dienstbaarheid is.

Het Hof sluit in zijn definitie van dienstbaarheid aan op het Aanvullende Verdrag inzake de afschaffing van de slavernij. Het betreft de verplichting van een individu te leven en werken op andermans eigendom zonder de mogelijkheid te hebben de situatie te veranderen. Dienstbaarheid wordt wat ernst betreft gelijkgesteld met slavernij en behelst daarmee de meest serieuze schending van artikel 4 EVRM. Het gaat om een situatie waarbij een individu praktisch onder controle staat van een ander (het slachtoffer staat onder dwang en is afhankelijk van de ander op het gebied van wonen én werken), zonder dat het individu de mogelijkheid heeft hier wijziging in aan te brengen.

Evenals is geconcludeerd in § 5.4.3 betreft dienstbaarheid een inbreuk op de persoonlijke vrijheid. Het brengt dan ook schade teweeg bij het slachtoffer en behelst ‘schadelijke uitbuiting’.

Onder meer in de zaak-Van der Mussele heeft het Hof zich uitgelaten over de betekenis van gedwongen arbeid in lid 2 van artikel 4 EVRM.15 Deze zaak is aangespannen door een Belgische advocaat die erover klaagde dat hij gratis rechtsbijstand moest verlenen aan een onvermogende cliënt. Anders dan in Nederland werd dit niet vergoed door de overheid. Het Hof overweegt allereerst dat artikel 4 van het EVRM niet uitlegt wat ‘gedwongen arbeid’ is. Voor de interpretatie van deze term neemt het Hof als startpunt artikel 2 van het al eerder besproken ILO Verdrag inzake Gedwongen Arbeid uit 1930. Dit verdrag formuleert gedwongen arbeid als elke arbeid of dienst die van een individu wordt vereist onder dreiging van een straf en waarvoor het individu zich niet uit vrije wil beschikbaar heeft gesteld. Het Hof geeft voorts aan dat arbeid niet alleen lichamelijk werk inhoudt, maar ook geestelijk werk. De gratis diensten die Van der Mussele moest verlenen voor een cliënt konden derhalve worden aangemerkt als ‘arbeid’. Het wordt hier duidelijk dat artikel 4 EVRM zich bij voorbaat niet beperkt tot bijvoorbeeld langdurig zware arbeid of vies en onderbetaald werk. Álle arbeid, ook lichte werkzaamheden of hoog gewaardeerde activiteiten kunnen onder de bepaling vallen als die werkzaamheden of activiteiten verplicht dan wel gedwongen plaatsvinden. Het Hof beoordeelt vervolgens of sprake is van verplichte óf gedwongen arbeid. Het Hof lijkt hier in eerste instantie een onderscheid tussen te maken. Verplichte arbeid herinnert aan een fysieke of mentale beperking, een factor die in deze casus zeker niet aan de orde was. Gedwongen arbeid gaat niet alleen om een vorm van wettelijke dwang of verplichting. Degene die bijvoorbeeld werk uitvoert op grond van een vrij aangegane overeenkomst waarbij hij zichzelf verbindt tot het verrichten van werk, kan niet stellen dat hij wordt gedwongen, als hij wordt onderworpen aan sancties of dreiging met sancties als hij zijn belofte (overeenkomst) niet nakomt. Het betreft arbeid onder dreiging van een straf en bovendien uitgevoerd tegen de wil van de persoon, dat wil zeggen dat de persoon zichzelf niet vrijwillig heeft opgegeven.16 Het Hof komt nadien niet meer terug op het onderscheid tussen verplichte en gedwongen arbeid.17 Als dreiging met een straf hebben niet alleen strafrechtelijke sancties te gelden. Ook het risico te worden geschrapt van de advocatenlijst kan aldus worden aangemerkt als ‘dreiging met een straf’.18 Wat dan vervolgens moet worden beoordeeld is of Van der Mussele zichzelf vrijwillig heeft aangeboden tot het verrichten van de arbeid. De instemming van Van der Mussele van te voren (bij het aantreden tot de advocatenopleiding wist Van der Mussele van de verplichte rechtshulpverlening) is daarbij níet doorslaggevend.19 Het EHRM komt tot de conclusie dat het niet uitbetalen van het door Van der Mussele verzette werk hand in hand ging met de voordelen van het zijn van advocaat, voorts was de onbetaalde arbeid niet disproportioneel. Van der Mussele was vrijwillig toegetreden tot het beroep van advocaat en hij wist hoe de praktijk in zijn werk ging. Van onevenredig zware arbeid tegen de wil van betrokkene was geen sprake. Een aanzienlijke en onredelijke wanverhouding tussen het te bereiken doel, hier het worden van advocaat, en de verplichtingen die gelden teneinde dat doel te bereiken, kúnnen tot de conclusie leiden dat de rechtshulp van Van der Mussele verplicht is, ook al heeft hij op voorhand ingestemd met het verlenen van rechtshulp.20 Maar van zo een wanverhouding is volgens het Hof niet gebleken. Het Hof oordeelt dat verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 lid 2 dan niet aan de orde is. Nu dat niet het geval is, komt het Hof niet toe aan de beoordeling of de arbeid eventueel zou vallen onder de ‘normale burgerplichten’ als bedoeld in artikel 4 lid 3.21

In de reeds aangehaalde zaak-Siliadin maakt het Hof duidelijk dat werken onder dwang een minder vergaande inbreuk op de persoonlijke vrijheid veronderstelt dan slavernij en dienstbaarheid. Het Hof sluit wat betreft de uitleg, net zoals in de zaak-Van der Mussele, aan op het ILO Verdrag inzake gedwongen arbeid. De dwangarbeid kon aangetoond worden omdat onbetaalde arbeid werd verricht onder dreiging van een aangifte omtrent illegaal verblijf bij de autoriteiten. De dreiging van een straf is al aan de orde wanneer werkgevers de vrees van een minderjarige, alleenstaande, illegale werknemer om door de politie te worden opgepakt bewust aanwakkeren.22 Dat het werk tegen de wil van de persoon plaatsvindt, kan voorts blijken uit de feiten van de zaak, bijvoorbeeld omdat duidelijk is dat het slachtoffer geen keuze wordt gelaten.23

Voorts bevestigt het Hof zijn uitgezette lijn in de hierboven aangehaalde zaak-C.N. en V.24 Het Hof herhaalt de explicatie van gedwongen arbeid uit het ILO verdrag. Het Hof maakt voorts duidelijk dat toch niet al het werk onder dreiging van een straf onder het verbod van gedwongen arbeid valt. Factoren die een rol spelen zijn het type en de hoeveelheid werk. Die factoren kunnen een onderscheid maken tussen gedwongen arbeid en het geven van ‘een helpende hand’ zoals redelijkerwijs kan worden verwacht van personen die samen een huishouden delen. Het Hof verwijst hierbij eveneens naar de zaak-Van der Mussele waar de term ‘disproportionele last’ werd gebruikt om te beoordelen of gedwongen arbeid aan de orde was bij de advocaat die werd verplicht gratis rechtsbijstand te verlenen (par. 74). In casu werd de oudste zus C.N. gedwongen zeven dagen per week huishoudtaken te verrichten en voor de gehandicapte zoon van haar oom en tante te zorgen. Ze had geen vrije tijd en maakte lange werkdagen. Als het echtpaar C.N. niet in huis had gehad, had het een professionele huishoudhulp moeten inhuren. De jongste zus V. daarentegen hoefde niet dusdanig veel hulp in huis te verrichten dat daarvoor in de plaats iemand ingehuurd had moeten worden. Daar komt bij dat V. weliswaar slecht werd behandeld door haar tante, maar er geen directe link is gevonden tussen het gebruikte geweld naar haar en de vermeende uitbuiting. De slechte behandeling van V. valt volgens het Hof dan ook niet onder de reikwijdte van artikel 4 EVRM. In het licht van het bovenstaande komt het EHRM tot het oordeel dat alleen ten aanzien van C.N. sprake is van arbeid waarvoor het individu zich niet vrijwillig beschikbaar heeft gesteld. Het Hof acht voorts het tweede element, de dreiging van met een straf, bewezen. De dreiging naar de zussen om te worden teruggestuurd naar Burundi – wat voor hen gelijkstond aan een doodsvrees en het in de steek laten van hun jongere zussen – kon immers worden gezien als ‘dreiging met een straf’. Wat betreft C.N. is daarmee voldaan aan de vereisten van gedwongen arbeid in het ILO verdrag. Bij V. is dat niet het geval.25

Bovengenoemde zaken tonen aan dat het EHRM – net als het Mensenrechtencomité – ten aanzien van de uitleg van dwangarbeid vasthoudt aan de definitie van het ILO verdrag. Het verschijnsel omvat aldus twee elementen: het gaat om 1) onvrijwillige arbeid die 2) onder dreiging van straf wordt verricht. Het eerste element dient te worden beoordeeld vanuit de zijde van het slachtoffer. Het tweede element vanuit het perspectief van de dader.26 Het EHRM stelt enerzijds grenzen aan de onvrijwillige arbeid. De arbeid moet een disproportionele last met zich brengen gelet op de aard, omstandigheden, hoeveelheid en beloning van het werk. Klussen die geen zware belasting opleveren en redelijkerwijs verwacht mogen worden van mensen, bijvoorbeeld omdat zij met elkaar in huis samenwonen of omdat zij een bepaalde positie in de samenleving genieten (met daaraan verbonden nadelen én voordelen), vallen niet onder de onvrijwillige arbeid. Het EHRM ziet het als vanzelfsprekend dat een helpende hand wordt verleend door individuen die met elkaar leven in de maatschappij. Zodra de arbeid onrechtvaardige, onderdrukkende proporties inneemt en het nodeloos veel leed berokkent aan het slachtoffer, kan onvrijwillige arbeid wel aan de orde zijn, óók als van tevoren is ingestemd met die arbeid. Anderzijds is de uitleg dus ruim: eventuele instemming is niet doorslaggevend.27 De onvrijwilligheid kan blijken uit de feiten en omstandigheden waaronder wordt gewerkt. Een wanverhouding tussen de voor- en nadelen van arbeid kan de onvrijwilligheid aantonen ondanks eventuele instemming. De dreiging van een straf, kan voorts zowel fysiek als psychologisch van aard zijn. Het aanwakkeren van de vrees tot terugsturing naar het land van herkomst bij illegale vreemdelingen kan hieronder worden geschaard, maar ook het schrappen van de lijst van advocaten betreft een strafbedreiging.

De uitleg die het EHRM geeft aan de verdragstekst, maakt duidelijk dat gedwongen arbeid in de kern betrekking heeft op harmful exploitation. De dwang zorgt er namelijk voor dat de vrijheid van het slachtoffer wordt ingeperkt. Echter, gelet op de uitleg van de twee elementen, beperkt het Hof zich niet tot deze vorm van uitbuiting. Wat betreft het eerste element, de onvrijwillige arbeid, stelt het Hof immers dat voorafgaande instemming met de arbeid niet van doorslaggevend belang is. Zodra de vereiste arbeid een aanzienlijke wanverhouding oplevert ten opzichte van de voordelen voor de arbeider, kan onvrijwilligheid worden aangenomen. Het Hof leidt die onvrijwilligheid dan af uit de feiten en omstandigheden van de zaak. Het tweede element, de dreiging van straf, interpreteert het Hof ruim. Het is op basis van deze uitleg mogelijk van gedwongen arbeid te spreken bij de persoon die instemt met zwaar onderbetaald en smerig werk om een opleidingsplek te krijgen. De instemming op voorhand is namelijk irrelevant. De onvrijwilligheid kan blijken uit de feiten en omstandigheden: het zwaar onderbetaalde en smerige werk staat niet in verhouding tot het verkrijgen van een opleidingsplek. De dreiging van een straf kan bestaan uit de weigering van een opleidingsplek. De ruime lezing van de twee elementen zorgt ervoor dat onder omstandigheden ook mutually advantageous exploitation binnen de reikwijdte van ‘gedwongen arbeid’ valt.28

Een laatste onderdeel dat bespreking verdient is lid 3 van artikel 4 EVRM. Onder andere in de zaken Van der Mussele en Stummer geeft het EHRM aan dat de structuur van artikel 4 informatief is.29Lid 3 van artikel 4 is niet bedoeld om lid 2 van hetzelfde artikel te begrenzen, maar dient als hulpmiddel voor een interpretatie van lid 2. De vier subleden van lid 3 zijn gebaseerd op de heersende ideeën ten aanzien van het algemeen belang, sociale solidariteit en de hedendaagse gang van zaken.

Zo sluit lid 3 sub a arbeid dat gewoonlijk moet worden verricht tijdens detentie of voorwaardelijke invrijheidstelling uit van gedwongen arbeid. Onder ‘werk dat gewoonlijk wordt vereist’ valt niet hetgeen de staat ‘gewoonlijk’ acht, maar geldt een Europese standaard aan de hand waarvan een zaak wordt beoordeeld.30 In die lijn besloot het EHRM dat het niet opnemen van werkende gevangenen in een systeem van ouderdomspensioen (waardoor de verrichte arbeid als het ware niet goed werd beloond en klager meende dat het gedwongen arbeid betrof), geen schending van artikel 4 EVRM betrof. Slechts een kleine meerderheid van de lidstaten van Europa voorzag in de mogelijkheid dat gedetineerden zich konden aansluiten bij een pensioenstelsel. Er bestond aldus geen consensus in Europa over de pensioenopbouw bij gedetineerden. Het werken gedurende detentie zonder dat pensioen is opgebouwd moet daarom worden opgevat als ‘werk dat gewoonlijk wordt vereist van iemand die gedetineerd is’.31

Lid 3 sub b scheidt van arbeid onder dwang af het werk dat van militaire aard is of diensten die gevorderd worden in plaats van de verplichte militaire dienst. In de zaak-Bayatan oordeelt het EHRM dat artikel 4 lid 3 onder b is bedoeld ter verduidelijking van het begrip dwangarbeid, maar dat het geen uitsluiting van de erkenning van gewetensbezwaren tegen de militaire dienstplicht of vervangende dienst inhoudt, hetgeen valt onder het bereik van artikel 9 EVRM.32

Lid 3 sub c sluit diensten uit die worden verleend in het kader van een noodsituatie of calamiteit die het leven of welzijn van de samenleving bedreigt. Op grond van dit sublid besloot de meerderheid van de Commissie in de Iversen-zaak, waar de klager een jaar lang tandverzorging moest geven in Noorwegen, dat geen sprake was van gedwongen arbeid. Hier speelde mee dat het gebrek aan vrijwillige tandartsen volgens de overheid had geleid tot een noodsituatie die het welzijn van de bevolking in Noord-Noorwegen aantastte.33

Als laatste zondert lid 3 sub d van gedwongen arbeid af het werk of de diensten die vallen onder ‘normale burgerplichten’. Dit houdt bijvoorbeeld in de verplichte jurydienst of brandweerwerk.34

De uitzonderingen in lid 3 van artikel 4 EVRM komen grotendeels overeen met de uitzonderingen genoemd in artikel 8 lid 3 IVBPR en artikel 2 lid 1 van het ILO Verdrag inzake gedwongen arbeid. Artikel 8 lid 3 onder b IVBPR is anders geredigeerd dan artikel 4 lid 3 onder a van het EVRM. Het IVBPR maakt een onderscheid tussen arbeid die als straf wordt opgelegd voor een misdrijf en alle andere arbeid en diensten die van iemand worden verlangd gedurende detentie of voorlopige invrijheidstelling. De arbeid die verplicht wordt als straf voor een misdrijf wordt wel gezien als dwangarbeid, maar deze dwangarbeid hoeft niet verboden te worden. De overige arbeid of diensten die worden verlangd van iemand uit hoofde van detentie of voorwaardelijke invrijheidstelling wordt uitgesloten van de definitie ‘gedwongen arbeid’. Het EVRM maakt niet een dergelijk onderscheid. Al het werk dat wordt vereist uit hoofde van detentie of voorwaardelijke invrijheidstelling wordt van dwangarbeid uitgesloten.35 Materieel gezien heeft dit verschil echter geen consequenties.

In 2010 heeft het Hof zich in de zaak-Rantsev voor het eerst uitgelaten over mensenhandel in relatie tot artikel 4 EVRM. Deze zaak werd aangespannen door de Rus Rantsev wiens dochter Oxana in 2001 vanaf een balkon haar dood tegemoet sprong om aan haar werkgever in de cabaretartiestenindustrie te ontsnappen. Rantsev voerde onder andere aan dat Rusland en Cyprus hadden gefaald zijn dochter te beschermen tegen mensenhandel en geen effectief onderzoek hadden verricht naar de omstandigheden van haar aankomst, werk en verblijf in Cyprus. Het Hof merkt allereerst op dat mensenhandel niet expliciet is opgenomen in artikel 4 EVRM, maar overweegt vervolgens dat het EVRM moet worden geïnterpreteerd in het licht van de hedendaagse praktijk en overeenkomstig het Weense Verdrag inzake het verdragenrecht.36 Op basis daarvan dient het Hof te beoordelen of mensenhandel onder de reikwijdte van artikel 4 valt. Mensenhandel is gelet op zijn aard en het doel van uitbuiting, gebaseerd op het uitoefenen van macht over een ander gerelateerd aan het recht op eigendom van die ander. Het behandelt mensen als producten die kunnen worden verhandeld voor gedwongen arbeid, vaak voor weinig of geen geld, meestal in de seksindustrie, maar ook daarbuiten.37 Mensenhandel wordt ook wel omschreven als de moderne vorm van slavernij. Er is volgens het EHRM geen twijfel dat mensenhandel een bedreiging vormt van de menselijke waardigheid en de fundamentele vrijheden van slachtoffers. Het fenomeen verdraagt zich niet in een democratische samenleving en met de waarden zoals uitgedrukt in het EVRM. Het Hof oordeelt uiteindelijk dat het niet nodig is in te gaan op de vraag of mensenhandel kan worden geschaard onder de begrippen slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid. In plaats daarvan concludeert het dat mensenhandel als zodanig, zoals bedoeld in artikel 3 onder a van het VN Protocol mensenhandel en artikel 4 onder a van het RvE Verdrag mensenhandel, valt binnen de reikwijdte van artikel 4 EVRM.38

Het Hof stelt vervolgens niet vast dat Oxana een slachtoffer van mensenhandel was, maar wel dat zij een mogelijk slachtoffer was. Het Hof baseert zich daarbij op een feit van ‘algemene bekendheid’ en een aantal specifieke indicatoren in deze zaak. Op grond van diverse rapporten van de Ombudsman en het Europees Mensenrechtencomité uit 2003 en 2006 kan het volgens het Hof niet anders dan dat de autoriteiten bekend waren met het gegeven dat een substantieel aantal vrouwen, met name afkomstig uit de voormalige Sovjet-Unie, verhandeld werden naar Cyprus via artiestenvisa en seksueel werden geëxploiteerd door cabareteigenaren en managers. Oxana, afkomstig uit Rusland, was met een artiestenvisum naar Cyprus gekomen om te werken als cabaretartieste. Zij was door haar manager naar het politiebureau gebracht omdat zij haar werk en verblijfplaats zonder waarschuwing had verlaten. Daarbij overhandigde niet Oxana zelf, maar de manager het paspoort en de verblijfsdocumenten van Oxana aan de politie. Die omstandigheden in aanmerking genomen, brengen volgens het EHRM een geloofwaardig vermoeden van mensenhandel met zich.39 Het is dan aan de autoriteiten om een effectief onderzoek hiernaar te verrichten. Zowel Rusland en Cyprus hebben hierin gefaald. Dat leidt tot een schending van het desbetreffende artikel. In de later gewezen zaken L.E. tegen Griekenland en Chowdury e.a. tegen Grie- kenland bevestigt het Hof de reeds uitgezette lijn dat mensenhandel onder het verbod van artikel 4 EVRM valt.40

Het is opvallend dat het Hof mensenhandel – ook al wordt dit niet genoemd in artikel 4 EVRM – onder de reikwijdte van het artikel brengt en voorts opmerkelijk dat het Hof daarbij geen keuze maakt onder welke categorie het fenomeen valt. In het navolgende wordt op deze punten ingegaan.

Wat betreft het eerste punt – dat mensenhandel onder de reikwijdte van artikel 4 EVRM valt – is de beslissing bejubeld door juristen en praktijkbeoefenaars die strijden tegen mensenhandel.41 De uitspraak geeft een extra instrument om staten te dwingen tot het tegengaan van mensenhandelsituaties. Het Hof sluit in de definitie van mensenhandel aan bij het VN Protocol mensenhandel uit 2000 en het RvE Verdrag mensenhandel van 2005 ook al hebben de feiten zich afgespeeld voordat de betreffende verdragen in werking zijn getreden en is de veroordeelde staat Rusland geen partij bij het RvE Verdrag mensenhandel.42 Het Hof trekt de lijn door die het heeft uitgezet in de zaak-Demir en Baykara tegen Turkije.43 In laatstgenoemde zaak oordeelt de Grote Kamer unaniem dat het Hof bij zijn interpretatie van grondrechten mag verwijzen naar internationale verdragen en beginselen, zelfs als die verdragen niet zijn geratificeerd door de verwerende staat. Het Hof concludeert in deze zaak dat voor het aannemen van een nieuwe interpretatie slechts bepalend is of uit internationale verdragen en statenpraktijken blijkt dat sprake is van een groeiende consensus omtrent die interpretatie. Het is voldoende indien vast komt te staan dat met de toepassing van internationale instrumenten door een meerderheid van de lidstaten zich een gemeenschappelijk uitgangspunt op een bepaald gebied ontwikkelt (zie par. 85 en 86). Het Hof verwijst in de zaak-Rantsev naar het VN Protocol mensenhandel en het RvE Verdrag mensenhandel. Zoals Boot-Matthijssen ook opmerkt in haar noot bij onderhavig arrest is duidelijk dat veel landen partij zijn bij het VN Protocol mensenhandel, en tevens breidt het aantal ratificaties van het RvE Verdrag mensenhandel zich uit.44 Van een groeiende consensus met betrekking tot de aanpak van mensenhandel is gelet op de toename van ratificaties van bovengenoemde verdragen sprake. Dat mensenhandel is gerelateerd aan slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid volgt uit de definitie van mensenhandel waarbij de uitbuiting onder meer de gedragingen onder artikel 4 EVRM betreffen. Bovendien wordt mensenhandel ook wel omschreven als de moderne vorm van slavernij. In dit licht bezien is de verwijzing van het Hof in de zaak-Rantsev naar het VN Protocol mensenhandel en het RvE Verdrag mensenhandel niet onbegrijpelijk.45

Behalve lof is het arrest echter ook op kritiek komen te staan. Allain meent dat de uitspraak verwarring schept omdat het Hof aan de ene kant mensenhandel gelijk lijkt te scharen met slavernij, maar aan de andere kant geen onderscheid wil maken tussen de verschillende subleden. Zo stelt het Hof allereerst dat mensenhandel gelet op zijn aard en het doel van uitbuiting, is gebaseerd op het uitoefenen van macht over een ander gerelateerd aan het recht op eigendom van die ander (par. 281). Dat is een verwijzing naar de traditionele slavernijdefinitie. Het refereert bovendien aan moderne slavernij. En vervolgens oordeelt het Hof dat het niet nodig is in te gaan op de vraag of mensenhandel kan worden geschaard onder de begrippen slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid (par. 282). Kennelijk doelt het EHRM toch niet enkel op slavernij. De inhoud van het artikel wordt daardoor vertroebeld.46 Stoyanova vult de kritiek aan: mensenhandel, zoals is geformuleerd in het VN Protocol mensenhandel, is níet gebaseerd op het uitoefenen van macht over een ander gerelateerd aan het recht op eigendom van die ander (zoals het Hof in zijn arrest stelt). Bovendien refereert het Hof aan het verhandelen van mensen in de seksindustrie (in par. 281). Het koppelt de mensenhandel daarmee los van de bestaande definitie in het protocol (die óók is gericht op uitbuiting buiten de seksindustrie en gedwongen orgaandonatie). Het protocol verwijst naar drie componenten van mensenhandel: de werving, het beinvloedingsmiddel en het doel van uitbuiting.47 Het EHRM legt niet uit wat het verstaat onder de diverse componenten van mensenhandel uit het protocol. In het bijzonder blijft de betekenis van ‘het doel van uitbuiting’ onzeker.48 Er kan meer onder uitbuiting vallen dan enkel situaties van slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid. Het VN Protocol mensenhandel geeft immers aan dat uitbuiting ten minste betreft slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid. Het EHRM verbreedt aldus de reikwijdte van het artikel.

Het is door deze uitspraak niet nodig de gedraging te classificeren als slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid. Zodra sprake is van mensenhandel zoals bedoeld in het protocol (en die reikwijdte is onduidelijk, en kan ruim zijn), is artikel 4 EVRM van toepassing.

Voor een inhoudelijke behandeling van de zaak was het niet nodig geweest mensenhandel in te lezen in artikel 4 EVRM. Het Hof had de zaak ook kunnen beslissen op basis van de uitdrukkelijke verbodsbepaling van artikel 4. Door mensenhandel onder artikel 4 EVRM te brengen, wordt het artikel opgerekt en wordt de focus gelegd op het proces dat voorafgaat aan de uitbuiting in plaats van de uitbuitingssituatie zelf, waarvoor artikel 4 EVRM is bedoeld.49 Bovendien ziet het protocol niet alleen op harmful exploitation, maar ook op mutually advantageous exploitation. De reikwijdte wordt dus ook in die zin uitgebreid. In de volgende subparagraaf (inzake ‘positieve verplichtingen’) wordt nader ingegaan op de kritiek omtrent de uitbreiding van het artikel.

Een tweede kritiekpunt, dat hierboven al enigszins aan de orde kwam, betreft het niet nader onderverdelen van de gedraging binnen de verschillende subleden van artikel 4 EVRM. Dit wijkt af van eerdere én latere jurisprudentie. In de zaken-Siliadin, C.N. en V. en -C.N. waarin het EHRM een schending van artikel 4 EVRM vaststelt, heeft het steeds uiteengezet welke categorie van toepassing was: slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid.50 Daar- door werd verschil gemaakt in de ernst van de mensenrechtenschending. Gedwongen arbeid betreft een minder ernstige inbreuk op de persoonlijke vrijheid dan slavernij en dienstbaarheid. Bovendien bestaat ten aanzien van het in artikel 4 lid 2 EVRM opgenomen verbod op dwangarbeid een afwijkingsmogelijkheid, terwijl bij artikel 4 lid 1 EVRM een derogatieverbod geldt. Het Hof had aan het kader van artikel 4 EVRM kunnen vasthouden en tegelijkertijd mensenhandel onder de reikwijdte van de bepaling kunnen brengen. Het had dat kunnen doen door te stellen dat slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid allemaal vormen van mensenhandel betreffen en door deze vormen – in het licht van de huidige praktijk – apart uit te leggen. Vervolgens had het kunnen aangeven welke situatie in casus mogelijk aan de orde was. Op die manier zou de structuur van artikel 4 EVRM zijn behouden, zou het verschil in ernst van de mensenrechtenschendingen worden onderstreept, en zou het artikel eveneens bescherming bieden tegen bepaalde vormen van hedendaagse mensenhandel.51

De kritiekpunten daargelaten, heeft het EHRM in zijn Rantsev-beslissing mensenhandel onder de reikwijdte van artikel 4 EVRM gebracht. Daarbij is aangesloten op de definitie van mensenhandel van het in paragraaf 5.3 besproken VN Protocol mensenhandel. Het Hof heeft geen nadere uitleg gegeven aan de verschillende componenten die het protocol eist voor mensenhandel (een wervingsactie, beïnvloedingsmiddel en het oogmerk van uitbuiting). Mensenhandel omvat meer dan slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid. Ook de rekruteringsfase voorafgaand aan deze praktijken betreft mensenhandel en bovendien is het component uitbuiting niet beperkt tot situaties van slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid. Het betreft ‘schadelijke uitbuiting’ én ‘wederzijds voordelige uitbuiting’. Het EHRM heeft door zijn beslissing aldus de reikwijdte van het artikel verbreed. De dwang die in de kern is vereist bij slavernij en dienstbaarheid en gedwongen arbeid, hoeft bij mensenhandel niet aanwezig te zijn. Mensenhandel brengt aldus niet per definitie schade teweeg – volgens het schadebegrip uit hoofdstuk 4. Op dit punt wordt in hoofdstuk 6, 7 en 8 teruggekomen.

Veel van de in het EVRM opgenomen grondrechten verbieden de staat een inbreuk te maken op die fundamentele vrijheden. De staat dient zich te onthouden van inmenging, het bevat negatieve verplichtingen. Sinds de jaren ’80 en’90 van de vorige eeuw is echter een ontwikkeling te zien waarbij impliciet positieve verplichtingen worden gelezen in de rechten en verplichtingen van de staat om juist wel te handelen om de betreffende mensenrechten te verwezenlijken.52 Het EHRM heeft ook ten aanzien van artikel 4 EVRM geoordeeld dat de staat actief moet optreden teneinde dit grondrecht te realiseren.

In de zaak-Siliadin in 2005 oordeelt het Hof voor het eerst dat de staat de positieve verplichting heeft slavernij en dienstbaarheid strafbaar te stellen en adequate bescherming te bieden tegen deze praktijken.53 Frankrijk was hier zijn plicht niet nagekomen doordat de Franse wetsbepaling tegen mensenhandel openstond voor te veel verschillende interpretaties, waardoor geen effectieve strafbaarstelling werd geboden. Strafbaar was gesteld de uitbuiting van werk waarbij de leef- en werkcondities in strijd waren met de menselijke waardigheid. Slavernij, dienstbaarheid en dwangarbeid waren als zodanig niet geclassificeerd en daardoor was onvoldoende bescherming mogelijk tegen dergelijke situaties. De Franse rechter had het uitbuitende echtpaar vrijgesproken hetgeen de ineffectiviteit van de wetgeving aantoonde. Die ineffectiviteit werd bovendien bevestigd in een rapport van de parlementaire commissie van de Assemblée Nationale. In de uitspraak komt naar voren dat de strafbaarstelling van de praktijken genoemd onder artikel 4 EVRM doeltreffend moet zijn. Deze koers van het EHRM wordt bevestigd in de zaken CN. en V. tegen Frankrijk en C.N. tegen het Verenigd Koninkrijk.54 In beide zaken worden de lidstaten op de vingers getikt omdat geen effectieve strafbaarstellingen voorhanden waren tegen dienstbaarheid en gedwongen arbeid. Nog steeds (net zoals bij de zaak-Siliadin) criminaliseerde het Franse Wetboek van Strafrecht de uitbuiting van werk waarbij de leef- en werkcondities in strijd waren met de menselijke waardigheid. De Britse Asiel- en immigratiewet verbood het regelen of faciliteren van de aankomst van een individu in het land, het reizen binnenlands of het vertrek uit het land met het oogmerk van uitbuiting. In beide landen was dus niet expliciet voorzien in de criminalisering van dienstbaarheid en gedwongen arbeid. Op basis van deze uitspraken van het EHRM lijkt expliciete strafbaarstelling van slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid vereist.55

In de zaak-Rantsev gaat het Hof nog een stap verder ten aanzien van het opleggen van positieve verplichtingen in verband met artikel 4 EVRM.56 Daarbij beperkt het Hof zich niet tot strafbaarstelling van slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid. Staten moeten voorzien in een adequaat ju- ridisch en administratief raamwerk om mensenhandel tegen te gaan. Regels die effectieve vervolging tegengaan, moeten worden geschrapt. In Rantsev concludeert het Hof op basis van verschillende onderzoeken dat de autoriteiten in Cyprus ervan op de hoogte waren dat buitenlandse vrouwen, voornamelijk afkomstig uit de voormalige Sovjet-Unie, Cyprus binnenkwamen met behulp van een artiestenvisum en feitelijk aan het werk gingen als prostituee in de cabaretbranche. Door de artiestenvisums mogelijk te maken, terwijl de autoriteiten weet hadden van deze praktijken, is niet voorzien in adequate regelgeving om mensenhandel tegen te gaan en slachtoffers te beschermen. Het immigratiebeleid omtrent de artiestenvisa zal dan ook moeten worden aangepast zodat dit niet meer misbruikt kan worden door mensenhandelaren. Het Hof overweegt voorts dat staten mensenhandel dienen te bestrijden door training te geven aan mensen in het veld (politie, immigratiedienst en andere organen). Staten zijn verplicht onderzoek te doen naar mogelijke situaties van mensenhandel. Bij een geloofwaardig vermoeden van mensenhandel móet direct actie volgen en dient bescherming te worden geboden aan mogelijke slachtoffers. In deze zaak heeft de politie hierin gefaald. Er is niet onderzocht of Oxana werd uitgebuit. Er is geen verklaring van Oxana afgenomen ondanks dat er indicaties waren dat zij mogelijk slachtoffer van mensenhandel was: zij kwam uit de voormalige Sovjet-Unie, zij beschikte niet over haar eigen paspoort, zij had een artiestenvisum en was gevlucht van haar werk in het cabaret. Oxana werd niet vrijgelaten bij de politie, terwijl zij op het moment van bewaring niet illegaal in het land was. De politie heeft Oxana uiteindelijk teruggeduwd in de armen van haar werkgever. Aangezien mensenhandel een grensoverschrijdend fenomeen is, hebben niet alleen landen waar de uitbuiting plaatsvindt een onderzoeksplicht, ook landen waar slachtoffers vandaan komen en ‘doorvoerlanden’ hebben de plicht onderzoek te verrichten en samen te werken met andere staten om de uitbuiting effectief tegen te gaan. Het Hof streeft een comprehensive approach na, een allesomvattende aanpak om mensenhandel tegen te gaan. Binnen deze aanpak past internationale samenwerking tussen landen van herkomst, doorvoerlanden en bestemmingslanden. Naast Cyprus was dus ook Rusland zijn positieve verplichtingen niet nagekomen omdat zij geen onderzoek had verricht naar hoe en waar Oxana was verhandeld. Oxana was geworven en verhandeld vanuit Rusland. De Russische autoriteiten hadden bij uitstek een effectief onderzoek kunnen uitzetten over de betrokkenheid van mensenhandelaren of mensenhandelnetwerken.

De zaak-Rantsev maakt duidelijk dat staten verschillende soorten positieve verplichtingen hebben op basis van artikel 4 EVRM, te weten operationele, administratiefrechtelijke en strafrechtelijke verplichtingen. Onder de operationele verplichtingen vallen het trainen van politie, immigratie en andere organisaties met betrekking tot mensenhandel, het verrichten van onderzoek naar aanleiding van signalen van uitbuiting, het op internationaal niveau samenwerken in de opsporing op het gebied van mensenhandel, het bieden van slachtofferbescherming. Onder de administratiefrechtelijke plicht kan worden geschaard het ontzeggen van vergunningen of visa die mensenhandel faciliteren. Op strafrechtelijk gebied dient onder meer een effectieve strafbaarstelling plaats te vinden. Uit Rantsev volgt dat staten mensenhandel zoals bedoeld in het VN Protocol mensenhandel – waarbij het gaat om een activiteit (aanwerven, vervoeren, onderbrengen etc.) door middel van een beïnvloedingsmiddel (geweld, dreiging met geweld, misleiding, etc.) met het oogmerk van uitbuiting (harmful exploitation én mutually advantageous exploitation) – dienen te criminaliseren. Maar op basis van de zaak Siliadin en de (na Rantsev gewezen) zaken C.N. en V. en C.N. is enkel een strafbaarstelling van mensenhandel conform het protocol niet noodzakelijkerwijs voldoende om te voldoen aan de verplichtingen op grond van artikel 4 EVRM. Expliciete strafbaarstelling van slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid is vereist indien blijkt dat de nationale strafbaarstelling van mensenhandel niet toereikend is voor een effectieve bestrijding van slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid.57

Bij de positieve verplichtingen van artikel 4 EVRM zijn diverse kanttekeningen te plaatsen. Allereerst rijst de vraag of de genoemde administratiefrechtelijke verplichtingen van het EHRM wel effectief zijn. Voorts kan worden betwijfeld of de ruimere interpretatie van artikel 4 EVRM en de daaraan gekoppelde plichten niet indruisen tegen de rechtszekerheid en soevereiniteit van staten. Tot slot is het opmerkelijk dat het Hof – in afwijking van zijn standaardlijn – een vermoeden van mensenhandel voldoende acht voor het nemen van maatregelen. Hieronder wordt op deze punten ingegaan. De klemtoon ligt in dit proefschrift evenwel niet op de operationele en administratiefrechtelijke verplichtingen, maar op de verplichting tot criminalisering. Dat betekent dat onderstaande kritiekpunten – met uitzondering van de strafbaarstellingverplichting – worden aangestipt, maar niet uitvoerig aan bod komen.

Wat betreft de effectiviteit van de administratiefrechtelijke verplichting om de artiestenvisa te schrappen kan het volgende worden opgemerkt. Het Hof verwijst in zijn arrest naar een rapport van het Europees mensenrechtencomité (zie par. 103 en 191). Dit rapport concludeert dat het systeem van artiestenvisa in Cyprus bijdraagt aan mensenhandelpraktijken. De artiestenbranche fungeert als dekmantel voor het gedwongen werk in de prostitutie. Het mensenrechtencomité stelt dan ook dat het systeem van artiestenvisa moet worden afgeschaft. Het Hof neemt dit oordeel over. De immigratieregels binnen staten moeten de relevante problemen met betrekking tot het aanmoedigen, faciliteren of tolereren van mensenhandel aanpakken (en niet bemoedigen, SL) (par. 284). Het regime van de artiestenvisa bood Oxana geen praktische en effectieve bescherming tegen mensenhandel en uitbuiting (par. 393). Cyprus heeft na deze uitspraak dan ook de artiestenvisums afgeschaft.58

De vraag is evenwel of die afschaffing de oplossing is in de strijd tegen mensenhandel. Diverse wetenschappers betogen juist dat het elimineren van legale immigratie, de migranten het illegale circuit induwt waardoor ze juist in de handen van mensenhandelaren terecht komen. Stoyanova haalt een rapport van Macklin aan die onderzoek heeft gedaan naar het Canadese migratiebeleid en het aan banden leggen van de tijdelijke werkvisa van ‘exotische danseressen’. Macklin stelt dat een verbod op het legaal binnentreden van buitenlandse vrouwen in de seksindustrie wellicht de schaamte van de staat wegneemt omtrent de exotische dansmarkt en een rol kan spelen bij een anti-prostitutiebeleid, maar alleen ten koste van de vrouwenhandel binnen de ondergrondse markt. Het weigeren van legale toegang tot Canada voorkomt de binnenkomst niet en het is vrijwel onmogelijk om te weten of het de komst van buitenlandse vrouwen vermindert. De enige zekere uitkomst is dat het de kwetsbaarheid van de vrouwen voor intimidatie, geweld en uitbuiting ten opzichte van handelaren en pooiers verergert. Immers, als er één groep kwetsbaarder is voor uitbuiting dan de werknemers met tijdelijke werkvisa dan zijn het de werknemers zonder papieren.59 Deze argumentatie wordt ondersteund door een door Stoyanova aangehaald rapport van de mensenrechtenrapporteur inzake geweld tegen vrouwen.60 Dit onderzoek is er niet op gericht uitsluitsel te geven over de vraag welk administratiefrechtelijk beleid (hier: al dan niet afschaffen van tijdelijke werkvisa) moet worden gevolgd. De rapporten tonen alleen aan dat verschil van mening bestaat over de effectiviteit van bepaalde maatregelen. Het is gecompliceerd om vast te stellen hoe mensenhandel in de praktijk het beste tegengegaan kan worden. Het voorschrijven van specifiek migratiebeleid hoeft niet noodzakelijkerwijs te leiden tot een betere bescherming van artikel 4 EVRM. Dat betekent dat het Hof beter terughoudend kan zijn in het afdwingen van bijzondere maatregelen. Een algemene strategie ter bestrijding van het fenomeen is eerder voorbehouden aan bijvoorbeeld de GRETA (Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings) en nationale staten zelf dan het Hof.61

Een tweede punt van kritiek betreft de verplichting tot het bestrijden van mensenhandel, ook al staat dit niet expliciet vermeld in het EVRM. Is deze vorm van interpretatie in strijd met de rechtszekerheid en soevereiniteit van staten?

Het Hof heeft bij zijn interpretatie gebruik gemaakt van het internationale VN Protocol mensenhandel en het RvE Verdrag mensenhandel. De zaak-Rantsev speelde zich weliswaar af na de totstandkoming van het protocol, de ratificatie van Cyprus en Rusland vond pas later plaats.62 Bovendien is Rusland geen partij bij het RvE Verdrag mensenhandel.63 De vraag komt op of het Hof bij zijn interpretatie van grondrechten kan verwijzen naar deze later tot stand gekomen verdragen, al helemaal als de verdragen niet zijn geratificeerd door de verwerende staat. In de zaak-Demir en Baykara tegen Turkije oordeelde het Hof reeds dat het voor de interpretatie van het verdrag inderdaad kan verwijzen naar internationale verdragen en beginselen.64 Een nieuwe interpretatie kan worden aangenomen indien uit internationale ver- dragen en statenpraktijken blijkt dat sprake is van een groeiende consensus omtrent die interpretatie (zie par. 85 en 86). Daadwerkelijke consensus met betrekking tot de strijd tegen mensenhandel lijkt aantoonbaar. Niet voor niets is het VN Protocol mensenhandel door 117 landen ondertekend, waaronder Rusland en Cyprus. Weliswaar heeft Rusland het Europees anti-mensenhandelverdrag niet geratificeerd, zoals bleek uit § 5.3 hanteert het VN Protocol mensenhandel dezelfde definitie van mensenhandel als het RvE Verdrag mensenhandel. Rusland heeft zich als partij bij het protocol wel degelijk geconformeerd aan de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bevordering van de samenwerking tussen staten die partij zijn teneinde deze doelstellingen te verwezenlijken.65

Maar dat groeiende consensus bestaat over de bestrijding van mensenhandel, wil nog niet zeggen dat tevens overeenstemming bestaat over de gelijkschakeling van mensenhandel met artikel 4 EVRM. De link tussen mensenhandel en slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid maakt het EHRM niet nadrukkelijk. Het Hof merkt op dat mensenhandel gelet op de geest en het doel onder de reikwijdte valt.66 Voorts overweegt het Hof dat mensenhandel ook wel wordt getypeerd als moderne slavernij.67 De precieze overeenkomst tussen de praktijken zet het Hof echter niet helder uiteen. Zoals reeds opgemerkt in de voorgaande subparagraaf is mensenhandel een breder concept dan slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid. Mensenhandel betreft tevens de rekruteringsfase voorafgaand aan de uitbuiting en de uitbuiting kan bovendien meer omvatten dan praktijken van slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid. Het EHRM heeft de reikwijdte van artikel 4 EVRM vergroot en dwingt staten – waaronder Nederland – aldus tot een ruimere strafbaarstelling en andere positieve verplichtingen die mensenhandel tegengaan.

Het Hof had duidelijker kunnen motiveren waarom het de nieuwe bredere interpretatie van artikel 4 EVRM noodzakelijk achtte. Het had er namelijk ook voor kunnen kiezen de afzonderlijke gedragingen in artikel 4 EVRM in het licht van de huidige samenleving te lezen. Het Hof had dan nog steeds kunnen overwegen dat bepaalde situaties van hedendaagse mensenhandel een vorm van slavernij, dwangarbeid of dienstbaarheid betreffen. Maar het had het artikel kunnen beperken tot slechts díe mensenhandelpraktijken die worden bedoeld en benoemd in artikel 4 EVRM. Het bereik van de bepaling zou dan niet zijn uitgebreid met de rekruteringsfase en overige uitbuitingspraktijken die geen slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid betreffen. Daarmee is het verbod dus uitgebreid met handelspraktijken waarbij dwang geen vereiste is en is mutually advantageous exploitation nog duidelijker onder de reikwijdte gekomen. Staten worden aldus verplicht tot strafbaarstelling van gedrag dat niet per definitie schade impliceert. In hoofdstukken 6, 7 en 8 komt dit nader aan bod.

Ook al bestaat op internationaal en Europees gebied een toenemend besef van de noodzaak tot het bestrijden van mensenhandel, dat wil nog niet zeggen dat het EHRM daarmee het EVRM kan uitbreiden met het tegengaan van dit verschijnsel. De ruimere lezing kan wel degelijk strijdig worden verklaard met de rechtszekerheid van het verdrag. Een legaliteitsprobleem voor burgers hoeft dit overigens niet op te leveren aangezien staten eerst een strafbaarstelling van mensenhandel dienen op te stellen alvorens kan worden overgegaan tot vervolging en veroordeling van mensenhandelaren. Bij een bestaande strafbaarstelling is geen sprake van ‘straf zonder wet’.68 Maar staten zelf zijn door deze interpretatie van het Hof minder zeker van de inhoud van het EVRM. De bepaling in het EVRM kan kennelijk ruimer worden uitgelegd. Die onzekerheid is onwenselijk, helemaal als het Hof onvoldoende uitlegt waarom een gewijzigde interpretatie is geboden.

Een bredere uitleg komt ook niet tegemoet aan de soevereiniteit van staten. Weliswaar hebben de verwerende partijen in Rantsev zich aangesloten bij het VN Protocol mensenhandel en in die zin de bestrijding van mensenhandel onderschreven: ratificatie van het protocol betekent dat staten maatregelen dienen te nemen in de nationale wetgeving en het nationale beleid teneinde deze in de pas te laten lopen met de aangegane verplichtingen.69 Echter, de manier waarop staten invulling geven aan de nakoming van de verplichtingen uit het protocol zou niet door het EHRM moeten worden afgedwongen. Het is aan de VN om staten op hun verdragsverplichtingen te wijzen. Het zou anders geweest zijn als de gedragingen onder artikel 4 EVRM niet meer op een uniforme manier uitgelegd zouden kunnen worden zodat het beschermingsniveau van het artikel niet gegarandeerd zou kunnen worden. Het is begrijpelijk dat bij een gebrek aan algemeen geldige betekenis wordt geabstraheerd van het nationale recht en gezocht wordt naar een passende algemene Europese uitleg.70 Het Hof heeft in mijn optiek echter onvoldoende duidelijk gemaakt waarom een uniforme en moderne uitleg van slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid niet mogelijk is. Het EHRM had vast kunnen houden aan het kader van artikel 4 EVRM en daarmee tevens bescherming kunnen bieden aan slachtoffers van mensenhandel. De bescherming zou dan echter alleen beperkt zijn tot slachtoffers van bepaalde mensenhandelpraktijken, namelijk de slachtoffers van de hedendaagse slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid. Een dergelijke benadering had meer rekening gehouden met de soevereiniteit van staten en de eigen invulling van het nakomen van andere internationale verdragsbepalingen.

Een laatste punt betreft het oordeel van het EHRM omtrent het startpunt van de positieve verplichtingen. Het Hof oordeelt in Rantsev op basis van slechts enkele specifieke gegevens dat een vermoeden van mensenhandel aanwezig is. Dit is genoeg om van staten beschermende maatregelen te eisen. Het Hof baseert dit vermoeden op het bekend veronderstelde gegeven dat een grote hoeveelheid vrouwen, met name afkomstig uit de voormalige Sovjet-Unie, werd verhandeld naar Cyprus via artiestenvisa en seksueel werd geëxploiteerd door cabareteigenaren. Het was de politie in Cyprus bekend (door de informatie die de werkgever van Oxana had gegeven) dat Oxana afkomstig was uit Rusland en met een artiestenvisum naar Cyprus was gekomen om te werken als cabaretartieste. Zij was al na een aantal dagen gestopt met haar werk en had haar baan en appartement zonder waarschuwing verlaten. Voorts was de politie getuige van het feit dat Oxana’s paspoort en papieren werden overgedragen door haar werkgever en niet haarzelf. Deze indicatoren zijn volgens het Hof voldoende voor een geloofwaardig vermoeden van mensenhandel. Het is opvallend dat het Hof deze gegevens al toereikend acht voor een dergelijk vermoeden. De mate van macht die Oxana mogelijk had is niet door het Hof meegewogen. Het Hof maakt niet duidelijk op welke manier het artiestenvisum in het geval van Oxana een rol heeft gespeeld. Misschien werd zij inderdaad gedwongen te werken als een prostituee en weigerde zij. Maar er zijn ook andere scenario’s denkbaar. En zelfs als haar manager haar als een prostituee wilde laten werken, dan betekent dit nog niet automatisch dat zij daadwerkelijk is uitgebuit. Misschien wilde zij wel werken als een prostituee en is ze ook met die intentie naar Cyprus gegaan, maar heeft ze zich later bedacht en daarom haar werkplek verlaten.71 Voor Cyprus betekent deze uitspraak in ieder geval dat de tewerkstelling van alle vrouwen afkomstig uit de voormalige Sovjet Unie, op basis van artiestenvisa al snel vermoedens van mensenhandel bewerkstelligen. En de uitspraak kan breder worden gezien. Hoe zit het bijvoorbeeld met de tewerkstelling van illegale vreemdelingen in Europa? Bekend is dat deze kwetsbare personen makkelijk kunnen worden uitgebuit. Levert een concrete tewerkstelling dan direct een vermoeden van mensenhandel op? En dienen staten al die gevallen dan direct te onderzoeken? Het Hof maakt een vergelijking met de zaak-Osman.72 In deze zaak betrof het een klacht op basis van artikel 2 EVRM. De familie van Osman meende dat het Verenigd Koninkrijk te weinig beschermende maatregelen had getroffen om het leven van Osman te beschermen. Het EHRM maakte in zijn beslissing duidelijk dat staten de plicht hebben het recht op leven te beschermen en zijn gehouden maatregelen te nemen zodra zij weten of hadden moeten weten dat er een directe en daadwerkelijke dreiging van het leven is.73 Het is dan aan klager om aan te tonen dat de autoriteiten niet alles hebben gedaan wat redelijkerwijs van hen verwacht had kunnen worden (gelet op onder andere geld, mankracht en de bescherming van andere rechten, waaronder de onschuldpresumptie). Stoyanova merkt op dat in de Rantsev-zaak een minder strenge eis wordt gesteld dan in de zaak-Osman. Er hoeft geen sprake te zijn van een directe en daadwerkelijke dreiging van mensenhandel, maar voldoende is een geloofwaardig vermoeden van zo een directe en daadwerkelijke dreiging. Het EHRM geeft niet aan waar deze standaard ineens vandaan komt of wat het precies behelst. Mogelijk heeft het willen aansluiten bij het Europees anti-mensenhandelverdrag.74Artikel 10 lid 2 van het Verdrag van de Raad van Europa stelt dat staten bepaalde operationele maatregelen dienen te nemen zodra ze redelijke gronden hebben te vermoeden dat een persoon slachtoffer is van mensenhandel.75 Het zou behulpzaam zijn geweest als het EHRM de gewijzigde invulling van de Osman-test had uitgelegd. De vraag blijft nu open staan waarom bij mensenhandelzaken een mildere toets wordt aangelegd dan bij artikel 2 EVRM zaken.76

Met de onderbrenging van mensenhandel onder artikel 4 heeft het EHRM de reikwijdte van de bepaling reeds vergroot. Nu een vermoeden van mensenhandel al voldoende is voor het afdwingen van maatregelen door staten, verruimt het Hof het bereik nog meer. Zodra een vermoeden bestaat dat slachtoffers worden geworven met het oogmerk van uitbuiting dienen staten onderzoek te verrichten. Daadwerkelijke uitbuiting hoeft nog niet aan de orde te zijn. Daadwerkelijke rekrutering met als doel uitbuiting hoeft zelfs niet bewezen te worden. Staten schenden artikel 4 EVRM al indien een ‘geloofwaardig vermoeden’ van mensenhandel aanwezig is en geen onderzoek is verricht. De uitbreiding van het afdwingen van staatsmaatregelen in de voorfase van uitbuiting is wellicht in de praktijk wenselijk. Slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid kunnen op die manier direct in een vroeg stadium worden aangepakt. Juridisch is het evenwel niet goed uit te leggen waarom het Hof allereerst kiest voor een breder begrip onder artikel 4 EVRM en vervolgens afwijkt van de standaard jurisprudentielijn en een ‘geloofwaardig vermoeden’ afdoende acht om staatsinterventie te eisen.