5.4.3 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten

In 1966 komt het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) tot stand.1 Ruim tien jaar later, namelijk in 1978, treedt het verdrag in Nederland in werking.2 Blijkens de preambule vloeien de rechten uit dit verdrag voort uit de inherente waardigheid van de mens. Het verdrag erkent voorts dat overeenkomstig de UVRM, het ideaal van de vrije mens, die vrijheid als staatsburger en politieke vrijheid geniet, en die vrij is van vrees en gebrek, slechts kan worden verwezenlijkt indien er omstandigheden worden geschapen waarin iedereen zijn burgerrechten en zijn politieke rechten, zijn economische, sociale en culturele rechten kan uitoefenen.

Artikel 8 van het IVBPR bouwt voort op het verbod van slavernij en horigheid in de UVRM en voegt daar dwangarbeid aan toe.3

Blijkens artikel 4 lid 2 van het IVBPR is het verbod van slavernij en dienstbaarheid absoluut en mag niet van dit recht worden afgeweken. Dit absoluut verbod geldt niet ten aanzien van gedwongen arbeid. Bij een wetsconflict tussen het IVBPR en het nationale recht prevaleert de nationale wet enkel wanneer deze in een ruimere bescherming van het recht voorziet (zie artikel 5 lid 2 IVBPR).

Artikel 8 van het IVBPR is preciezer en uitgebreider dan artikel 4 van de UVRM. In het IVBPR wordt een verbod op dwangarbeid toegevoegd. Anders dan de UVRM regelt het IVBPR de strafbaarstelling van slavernij, dienstbaarheid en dwangarbeid in afzonderlijke paragrafen (§ 1, 2 en 3). De ontwerpers van het IVBPR zouden hiermee de fundamentele verschillen tussen de vormen van exploitatie willen tonen.4 Tegelijkertijd zijn de grenzen tussen slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid niet hard, maar markeren de paragrafen wel een gradatie van ernst.5

De term servitude staat overigens zowel in de UVRM als het IVBPR, maar wordt in de UVRM in het Nederlands vertaald met ‘horigheid’ en in het IVBPR met ‘dienstbaarheid’. Er lijkt hier geen inhoudelijk verschil mee te zijn beoogd.

Het IVBPR geeft geen definitie van slavernij, dienstbaarheid of dwangarbeid. Tevens is de jurisprudentie met betrekking tot artikel 8 IVBPR be- perkt.6 Slechts een enkeling heeft zich tot het Mensenrechtencomité gewend vanwege een vermeende schending van artikel 8 IVBPR.7 Geen van deze zaken betrof situaties van slavernij of dienstbaarheid en de uitspraken hebben dan ook niet bijgedragen aan een nadere invulling van deze begrippen.8 Wat betreft de uitleg van verdragen kan wel acht worden geslagen op de voorbereidende stukken van het IVBPR, de aanbevelingen van het Mensenrechtencomité en artikel 31 van het Verdrag van Wenen uit 1969 inzake het verdragenrecht.9 Lid 1 van het Verdragenverdrag bepaalt dat een verdrag te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag. In lid 3 staat dat behalve de context ook rekening gehouden dient te worden met iedere later tot stand gekomen overeenkomst tussen partijen met betrekking tot de uitlegging van het verdrag of de toepassing van zijn bepalingen, ieder later gebruik in de toepassing van het verdrag waardoor overeenstemming van de partijen inzake de uitlegging van het verdrag is ontstaan en iedere ter zake dienende regel van het volkenrecht die op de betrekkingen tussen de partijen kan worden toegepast. Aldus wordt gebruik gemaakt van de tekst van het verdrag, de ratio en context daarvan, de voorbereidende stukken van het verdrag, eerder en later tot stand gekomen verdragen die verband houden met artikel 8 IVBPR en relevante literatuur. Op basis van deze bronnen wordt achtereenvolgens ingegaan op de definitie van slavernij, horigheid/dienstbaarheid en dwangarbeid in het IVBPR. Verder komt de relatie tussen artikel 8 IVBPR en mensenhandel aan de orde. Tot slot worden de positieve verplichtingen van staten met betrekking tot artikel 8 IVBPR uiteengezet.

Blijkens de voorbereidende stukken van het IVBPR wordt met de term slavernij het enge traditionele begrip bedoeld, in tegenstelling tot het begrip dienstbaarheid dat juist breed moet worden geïnterpreteerd.10 Een voorstel om de term slavernij te vervangen door mensenhandel om op die manier de vrouwenhandel in te sluiten, werd uitdrukkelijk afgewezen omdat slavernij betrekking zou hebben op de slavenhandel in de traditionele zin van het woord.11

Het traditionele begrip is terug te vinden in het Verdrag inzake slavernij uit 1926.12 Artikel 1 lid 1 van laatstgenoemd verdrag legt slavernij uit als de status of conditie van een persoon over wie enige of alle rechten verbonden aan het eigendomsrecht worden uitgeoefend door een ander.13 Krachtens het tweede lid van artikel 1 bevat slavernij alle activiteiten betrekking hebbend op het gevangennemen, verkrijgen of overdragen van een persoon met het doel hem tot slavernij te brengen, alle activiteiten die te maken hebben met de overdracht van een slaaf met de intentie hem te verkopen of te verruilen, alle beschikkingshandelingen betrekking hebbend op de verkoop of ruil van een slaaf en in het algemeen alle activiteiten van handel of transport in slaven.14 Slavernij behelst de vernietiging van de juridische persoonlijkheid. Het betreft een relatief eng en technisch begrip.15 Uitgaande van deze definitie perkt slavernij de vrijheid van de slaaf in. Slavernij betreft aldus harmful exploitation.

Ten aanzien van dienstbaarheid laten de voorbereidende stukken van het IVBPR zien dat waar het begrip slavernij beperkt moet worden gelezen, de term dienstbaarheid juist breed toepasbaar moet zijn op alle mogelijke vormen van dominantie en ontering van mensen door andere mensen. Een voorstel om de term ‘servitude’ te vervangen door ‘peonage’ of ‘serfdom’ (in het Nederlands vertaald als respectievelijk horigheid en/of dienstbaarheid en lijfeigenschap en/of pandelingschap) is dan ook afgewezen omdat gevreesd werd dat dit te nauw zou worden geïnterpreteerd. Een andere motie om het begrip ‘onvrijwillig’ vóór ‘servitude’ te plaatsen, is eveneens verworpen, omdat dienstbaarheid in welke vorm dan ook – vrijwillig of onvrijwillig – verboden zou moeten worden.16 Dienstbaarheid verwijst naar ernstige vormen van economische exploitatie en praktijken die met slavernij vergelijkbaar zijn zoals omschreven in artikel 1 van het aanvullende Verdrag tot afschaffing van slavernij, slavenhandel en met slavernij vergelijkbare praktijken uit 1956.17 Artikel 1 van het aanvullende Verdrag tot afschaffing van slavernij, slavenhandel geeft geen algemene definitie voor praktijken die vergelijkbaar zijn met slavernij, maar noemt wel als voorbeelden binding door schuld, lijfeigenschap, gedwongen huwelijk of praktijken waarbij een vrouw of een kind wordt verhandeld aan een ander voor geld.18 Van binding door schuld (pandelingschap) is sprake wanneer de arbeid of diensten van een individu als onderpand dienen voor een schuld, maar de arbeid of diensten worden ondergewaardeerd zodat de schuld nooit (of moeilijk) kan worden afbetaald (artikel 1 sub a). Lijfeigenschap bestaat uit de binding van een individu te leven en werken op andermans eigendom zonder de mogelijkheid te hebben te vertrekken (artikel 1 sub b). Bij een gedwongen huwelijk of praktijken waarbij vrouwen of kinderen worden verhandeld kan worden gedacht aan families die hun vrouwen of kinderen verkopen (artikel 1 sub c en d).19 Bij slavernij-achtige praktijken gaat het niet puur om economische uitbuiting, maar ook om afhankelijkheid. Het slachtoffer kan om verschillende redenen (zoals verslaving, angst voor represailles, uitzetting, beroving van de persoonlijke vrijheid) totaal afhankelijk zijn van de uitbuiter. Hoewel dienstbaarheid in het IVBPR niet in hetzelfde lid staat opgenomen (anders dan het EVRM) en daaruit kan worden afgeleid dat het een minder ernstige schending betreft, wordt dienstbaarheid aangemerkt als praktijk die met slavernij vergelijkbaar is. In het verlengde daarvan betreft dienstbaarheid een even grove schending van artikel 8 IVBPR als slavernij.

Gelet op deze definitie behelst ook dienstbaarheid een inbreuk op de persoonlijke vrijheid. Ook deze vorm impliceert aldus schade: door de dienstbaarheid is de vrijheid van het slachtoffer immers minder groot dan die was vóór de dienstbaarheid. Dienstbaarheid is aldus eveneens een vorm van harmful exploitation. De hoofdstukken 6, 7 en 8 komen hier op terug.

Artikel 8 lid 3 IVBPR verbiedt alle vormen van dwangarbeid die buiten het bereik van slavernij en soortgelijke praktijken vallen. Anders dan bij slavernij en horigheid in de leden 1 en 2, staat lid 3 enige uitzonderingen toe op het verbod van dwangarbeid. De voorbereidende stukken verwijzen voor een definitie naar artikel 2 lid 1 van het ILO verdrag uit 1930.20 Dit artikel formuleert gedwongen arbeid als ‘elke arbeid of dienst die van een individu wordt vereist onder dreiging van een straf en waarvoor het individu zich niet uit vrije wil beschikbaar heeft gesteld’.21 Bij gedwongen arbeid is de ‘onvrijwilligheid’ dus van belang, terwijl slavernij en dienstbaarheid ook verboden zijn in het geval van ‘vrijwilligheid’ bij het slachtoffer.22

Het Mensenrechtencomité heeft zich uitgelaten over het begrip in de zaak HRC 31 oktober 2005, Faure v. Australië.23 Het betrof iemand die verplicht was deel te nemen aan een programma voor werklozen op straffe van het verliezen van haar werkloosheidsuitkering. Klaagster achtte deze vorm van gedwongen arbeid in strijd met artikel 8 IVBPR. Het Mensenrechtencomité merkt allereerst op dat het Verdrag geen nadere invulling geeft van de betekenis van gedwongen arbeid. Voorts bevestigt het Comité dat de definities van de relevante instrumenten van de ILO kunnen helpen bij het verklaren van het begrip, maar dat het uiteindelijk aan het Comité is om de indicatoren van de verboden gedraging uit te werken. Volgens het Mensenrechtencomité betreft gedwongen arbeid een reeks van gedragingen van, aan de ene kant arbeid opgelegd aan een individu door middel van een strafrechtelijke sanctie met name bijzonder dwingende, uitbuitende of anderszins zeer ongunstige condities, tot, aan de andere kant, minder zware vormen van arbeid in omstandigheden waarbij met straf wordt gedreigd als de arbeid niet wordt verricht (paragraaf 7.5).24 De verplichte participatie aan het werklozenprogramma op straffe van het verliezen van een uitkering kan binnen deze uitleg gezien worden als gedwongen arbeid in de zin van artikel 8 lid 3 a, maar – zoals hierna blijkt – betreft tegelijkertijd een burgerplicht en is daarmee uitgezonderd van het verbod.25

Artikel 8 lid 3 sub c sluit bepaalde vormen van werk en diensten uit van het verbod op dwangarbeid. Niet als dwangarbeid heeft te gelden het werk dat gewoonlijk verricht moet worden tijdens detentie of voorwaardelijke invrijheidstelling (lid 3 sub c onder i). Verder sluit lid 3 sub c onder ii van arbeid onder dwang uit het werk dat van militaire aard is of diensten die gevorderd worden in plaats van de verplichte militaire dienst. Lid 3 sub c onder iii sluit diensten uit die worden verleend in het kader van een noodsituatie of calamiteit die het leven of welzijn van de samenleving bedreigt. Als laatste scheidt lid 3 sub c onder iv van gedwongen arbeid af het werk of de diensten die vallen onder de ‘normale burgerplichten’. In de hiervoor besproken zaak-Faure gaat het Mensenrechtencomité nader in op dit begrip. Om als burgerplicht te worden aangemerkt mag de arbeid in ieder geval niet een uitzonderlijke maatregel zijn, mag de arbeid geen punitief effect of doel hebben en moet de plicht zijn voorzien bij wet teneinde een legitiem doel na te streven onder het verdrag.26 De verplichte participatie aan het werklozenprogramma valt derhalve onder de burgerplicht.

Arbeid die onder dwang geschiedt, behelst een inbreuk op de persoonlijke vrijheid en richt als zodanig schade aan bij het slachtoffer. Ook dit betreft dus een vorm van ‘schadelijke uitbuiting’. In de hoofdstukken 6, 7 en 8 komt dit nader aan bod.

Het Mensenrechtencomité heeft zich in de weinige zaken met betrekking tot artikel 8 IVBPR die door burgers zijn aangebracht niet uitgelaten over het fenomeen mensenhandel. Wel schrijft het Comité al in algemene rapportages aan landen vanaf 1998 dat staten mensenhandel dienen te bestrijden op grond van artikel 8 IVBPR. Zo spreekt het Comité zijn waardering uit aan Italië vanwege het gelijkstellen van handel in prostitutie met slavernij.27 Nog vaker uit het Comité zorgen over de mensenhandelsituatie in diverse landen en benadrukt daarbij dat – in het licht van artikel 8 IVBPR – maatregelen genomen moeten worden om deze situatie te verbeteren.28 Het HRC maakt in diverse rapportages dan wel duidelijk dat mensenhandel onder de reikwijdte van artikel 8 IVBPR valt, maar geeft geen definitie van mensenhandel. Aangenomen kan worden dat dit begrip overkoepelend is en zowel situaties van dwangarbeid, dienstbaarheid en slavernij kan betreffen. Gezegd moet worden dat waar het Comité spreekt over mensenhandelsituaties, voornamelijk gedoeld wordt op de seksuele uitbuiting van vrouwen en de exploitatie van kinderen.29

Voorts valt op dat in sommige zaken de bestrijding van mensenhandel eveneens in relatie wordt gebracht met andere rechten van het IVBPR, zoals artikel 3 IVBPR, het gelijk recht van mannen en vrouwen, artikel 6, het recht op leven, artikel 7, het verbod van foltering of wrede, onmenselijke behandeling en artikel 24, het recht op bescherming van het kind.30

Doordat geen definitie wordt gegeven, is niet zeker of de mensenhandel waar het Comité op doelt énkel slavernij, dienstbaarheid of gedwongen ar- beid betreft. Als de ruimere definitie van het VN Protocol mensenhandel van toepassing is, dan is het begrip breder. Waar dwang een vereiste is bij slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid, is dat niet noodzakelijk het geval bij mensenhandel. Zoals bleek uit § 5.3.2 kan mensenhandel volgens het protocol eveneens gepaard gaan met niet-dwingende beïnvloedingsmiddelen en ziet het ook op mutually advantageous exploitation. De hoofdstukken 6, 7 en 8 komen hier op terug.

Artikel 2 lid 1 van het IVBPR verplicht staten de rechten in het IVBPR te eerbiedigen en te verzekeren zonder dat sprake is van discriminatie van individuen die onder de jurisdictie van de staat vallen. De verplichting tot het ‘respecteren’ duidt op het onthouden van de overheid tot het schenden van de rechten. De verplichting tot het ‘verzekeren’ van de rechten in het IVBPR geeft een positieve opdracht aan de overheid de rechten in het IVBPR te waarborgen.31 Dit houdt onder meer in dat staten zich niet alleen dienen te onthouden van – kort gezegd – slavernijpraktijken, maar tevens actieve stappen moeten zetten om het verbod op slavernij te waarborgen en bescherming te bieden tegen inbreuken door private personen. Uit de landenrapportages van het HRC blijkt dan ook dat staten het verbod van slavernij, dienstbaarheid en dwangarbeid niet alleen moeten respecteren, maar ook moeten garanderen. Dit kan door een verbod van slavernij en door wettelijke, administratieve, politiële, judiciële en andere positieve maatregelen die slavernij voorkomen. Het falen van dergelijke maatregelen kan gezien worden als een schending van het IVBPR door de staat.32 Zo rapporteerde het Comité onder meer aan de Tsjechische Republiek, de Filippijnen, Rusland en Letland dat de staten maatregelen dienen te nemen om mensenhandel te voorkomen, uitbuiters te sanctioneren en slachtoffers bescherming te bieden.33 Zoals in de volgende paragraaf eveneens aan de orde zal komen, leest het Mensenrechtencomité net zoals het EHRM positieve verplichtingen in het verbod van slavernij. Echter, anders dan het EHRM beschikt het Comité over weinig middelen om een verdragsstaat te dwingen de verdragsbepalingen of zijn opmerkingen en aanbevelingen na te leven.34 De aanbevelingen van het Co- mité hebben voor Nederland een geringere relevantie dan de uitspraken van het EHRM. Dat de rapporten van het HRC van minder grote betekenis zijn, heeft wellicht ook te maken met de mate van gedetailleerdheid van de rapporten: wat het Comité precies onder mensenhandel verstaat, en welke maatregelen precies moeten worden genomen op het gebied van preventie, opsporing, vervolging en hulpverlening aan slachtoffers, wordt niet uiteengezet. Bovendien staan rapporten van het Comité over bijvoorbeeld de mensenrechtensituatie in Venezuela of de Filippijnen verder van ons af dan de uitspraken van het EHRM in Europa. In dit onderzoek gaat de aandacht daarom meer uit naar de betekenis van het EVRM in de strijd tegen mensenhandel in de volgende paragraaf.